部門決算草案

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根據(jù)全國人大常委會(huì)的要求和《中華人民共和國審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)將對(duì)部門決算草案進(jìn)行審簽。目前此項(xiàng)工作正在局部范圍試點(diǎn)。筆者在試點(diǎn)工作中，發(fā)現(xiàn)有幾個(gè)問題需要明確，以便今后規(guī)范部門決算草案的審簽工作。

1．審簽結(jié)果的表達(dá)形式和法律效力

審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，按照法定程序?qū)Σ块T決算草案進(jìn)行審簽，是對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督，是一種法定的行政執(zhí)法行為。在試點(diǎn)工作中，審簽結(jié)果的表達(dá)有兩種方式：一種方式是根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，對(duì)審簽內(nèi)容作出評(píng)價(jià)，重點(diǎn)是對(duì)部門決算草案的真實(shí)、合法、效益情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)表審計(jì)意見，提出加強(qiáng)預(yù)算管理的建議，出具審簽意見書；對(duì)違反國家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為，需要依法給予處理、處罰的，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計(jì)（審簽）決定書。這種方式廣大審計(jì)人員較熟悉也便于操作。審簽意見書對(duì)被審計(jì)單位來說可以采納，也可以部分采納，也可以不采納。審計(jì)（南簽）決定書賦有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，被審計(jì)單位必須在規(guī)定期限內(nèi)執(zhí)行完畢。另一種方式是只出具決算草案審簽意見書，由審計(jì)長（廳局長）簽署意見，并加蓋審計(jì)機(jī)關(guān)公章。這種方式簡便易行，但因?qū)徍炓庖姇痪邆浞蓮?qiáng)制執(zhí)行力，導(dǎo)致被審計(jì)單位該糾正的行為得不到有效糾正，該調(diào)整決算報(bào)表而得不到及時(shí)調(diào)整，審簽就失去了意義。況且在我國目前財(cái)經(jīng)秩序還比較混亂的情況下，單憑審簽意見書是無法達(dá)到對(duì)會(huì)計(jì)資料“打假治亂”之目的。有些同志認(rèn)為可將對(duì)被審計(jì)單位處理、處罰決定也放入審簽意見書，但這種做法不符合《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》要求。應(yīng)以何種形式表達(dá)，才能既符合實(shí)際又便于操作，我認(rèn)為采用第一種方式較為合適。

2．被審計(jì)單位對(duì)審結(jié)結(jié)果不服該如何處理

審簽結(jié)果不論采取上文的第一種或第二種以及其他方式表達(dá)，都會(huì)遇到被審計(jì)單位對(duì)審簽結(jié)果表示不服的問題。根據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》第四十六條規(guī)定“對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)或者本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)審計(jì)署作出的審計(jì)決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向?qū)徲?jì)署申請(qǐng)復(fù)議?！比绻且詫徲?jì)（審簽）決定書下達(dá)的，行政復(fù)議的程序比較明確；如果是只出具審簽意見書，被審計(jì)單位對(duì)意見書表示不服該怎么辦，《審計(jì)法實(shí)施條例》沒有具體規(guī)定，被審計(jì)單位可以按照《行政復(fù)議法》第六條第十一款“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。”對(duì)此，本人認(rèn)為對(duì)這種重要內(nèi)容應(yīng)在“部門決算草案審簽暫行辦法”中予以明確。

3．開展審計(jì)審簽的程序

審計(jì)審簽是否也要開展審前調(diào)查，制定審簽實(shí)施方案，制發(fā)審簽通知書，審計(jì)組擬寫審簽報(bào)告，征求被審計(jì)單位意見，審計(jì)機(jī)關(guān)出具審簽意見書，下達(dá)審簽決定書，在常規(guī)審計(jì)（財(cái)務(wù)收支審計(jì)或預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)）基礎(chǔ)上只出具審簽意見書或下達(dá)審簽決定書，這些都應(yīng)在“暫行辦法”中明確。但是，如果審計(jì)審簽與常規(guī)審計(jì)采取同樣程序，就會(huì)出現(xiàn)程序上的繁瑣和內(nèi)容上的重復(fù)，增加審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員的工作量。如果簡化程序，減少環(huán)節(jié)，又與《審計(jì)法》和《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》有出入，被審計(jì)單位會(huì)告審計(jì)機(jī)關(guān)程序上違法。這個(gè)問題有待進(jìn)一步研究解決。

4．審結(jié)的范圍

部門決算草案有部門本級(jí)和匯總所屬單位兩部分，我們所審簽的是匯總所屬單位（含本級(jí)）的決算草案，還是僅審簽本級(jí)。依國務(wù)院和全國人大常委會(huì)之需，應(yīng)該是匯總所屬單位的決算草案，這就遇到了審計(jì)力量不足、審計(jì)時(shí)間要求緊與審計(jì)工作量大的矛盾。對(duì)本級(jí)決算草案進(jìn)行全面審計(jì)這是可以做到的，但對(duì)匯總所屬單位決算草案該怎么審，所屬單位決算草案要抽審多少，面怎么控制，如何才能達(dá)到既可以反映總體面貌，并突出重點(diǎn)，又可以減少工作量，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這是開展此項(xiàng)工作迫切需要解決的問題。所以審計(jì)署在制定審簽“暫行辦法”時(shí)，首先要明確審簽范圍，還要另行制定“審簽操作指南”，“審簽工作準(zhǔn)財(cái)”等相配套的制度。

5．審范如何同部門財(cái)務(wù)收支審計(jì)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合

對(duì)部門決算草案審簽和對(duì)部門財(cái)務(wù)收支審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，在內(nèi)容上有許多是一致的或者是重復(fù)的，有部分是包容的。部門財(cái)務(wù)收支審計(jì)主要是對(duì)部門年度財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，其范圍相對(duì)較窄；部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)是對(duì)財(cái)政批復(fù)的預(yù)算在部門的具體執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，其范圍相對(duì)較寬，內(nèi)容實(shí)際涵蓋了部門年度財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況；而部門決算草案審鑒是對(duì)部門匯總的決算草案進(jìn)行審計(jì)，不但包括部門本級(jí)決算草案，還包括下屬單位的決算草案，其范圍最廣，所涉及的內(nèi)容不但包括前兩者，還包含下屬單位。所以，開展部門決算草案審簽必須充分利用部門財(cái)務(wù)收支審計(jì)和預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的成果，在工作安排上必須與財(cái)務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有機(jī)結(jié)合，做到工作科學(xué)安排、成果充分利用、資源有效配置，達(dá)到節(jié)約審計(jì)成本，減輕審簽工作量的目的。但是，地方審計(jì)機(jī)關(guān)遇到的最大問題是時(shí)間來不及。一般情況下，部門是1月份編制決算草案，2月份形成匯總決算草案，審計(jì)機(jī)關(guān)2月份開展部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，以一個(gè)處（室）完成2個(gè)廳（局）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)算，最快也得到5月底才能下達(dá)審計(jì)決定書、出具審計(jì)意見書，再開展決算草案審簽，出具審簽意見書，時(shí)間已到6月份，而此時(shí)部門決算草案早已上報(bào)財(cái)政部門，財(cái)政部門也已批復(fù)了部門決算。這樣一方面部門執(zhí)行審計(jì)決定書、采納審計(jì)意見書，已來不及調(diào)整決算草案，無法在部門決算草案上體現(xiàn)，另一方面，部門對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審簽意見書也無法及時(shí)執(zhí)行、采納（因決算草案已上報(bào)或財(cái)政部門已批復(fù)），審簽結(jié)果無法體現(xiàn)在部門決算草案中，這樣審簽就失去了應(yīng)有的作用。所以開展部門決算草案審簽，除了要與財(cái)務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有機(jī)結(jié)合外，還要協(xié)調(diào)好與部門、財(cái)政的關(guān)系，并量力而行，控制決算草案審簽面。

6．審簽結(jié)果如何同財(cái)政部門批復(fù)部門決算相銜接

審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，開展對(duì)部門決算草案審鑒，財(cái)政部門依據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定審核部門決算草案，批復(fù)部門決算，兩家都是依法行使職權(quán)，況且審簽、審核、批復(fù)的客體都是一致的，都是部門決算草案。這就有必要要求審計(jì)、財(cái)政兩個(gè)部門就部門決算草案編制原則、依據(jù)、口徑等達(dá)成充分的一致，用同一尺度來衡量、評(píng)判部門決算草案的真實(shí)、合法、效益；在部門決算草案編制上報(bào)時(shí)間，審計(jì)審簽時(shí)間，財(cái)政審核、批復(fù)時(shí)間上定出切實(shí)可行、銜接得當(dāng)?shù)臅r(shí)間表，以利于審簽工作實(shí)行和審簽結(jié)果的有效利用；還有審計(jì)審簽結(jié)果（市簽意見書）如何做為財(cái)政部門審核、批復(fù)部門決算的依據(jù)，也應(yīng)有個(gè)明確的規(guī)定。否則將不可避免地出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，將對(duì)審簽效果大打折扣。所以建議國家出臺(tái)審簽辦法時(shí)，最好以國務(wù)院名義，以行政法規(guī)形式頒布“部門決算草案審計(jì)審簽暫行條例”，這樣對(duì)審計(jì)、財(cái)政、部門均有相應(yīng)的約束力，既有利于審簽工作的順利開展，又可以充分發(fā)揮審簽效果，同時(shí)還可以有效地消除部門間的工作不協(xié)調(diào)和互相扯皮等問題。

7．審簽意見書如何撰寫

國家審計(jì)機(jī)關(guān)出具審簽意見書應(yīng)有統(tǒng)一、規(guī)范的格式，應(yīng)具備如下基本要素：

（l）向誰出具審簽意見書。就單一審簽情況、結(jié)果向本級(jí)政府報(bào)告，同時(shí)受本級(jí)政府委托向人大常委會(huì)報(bào)告審簽工作情況。

（2）審簽依據(jù)。審簽意見書中應(yīng)明確指出我們開展審簽工作是依據(jù)什么進(jìn)行的，比如《審計(jì)法》，以及今后可能頒布的《部門決算草案審簽暫行條例》、《部門決算草案審簽暫行辦法》等。

（3）審簽操作規(guī)范。為規(guī)避審簽工作風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范審簽操作行為，若今后頒布了《審鑒工作準(zhǔn)則》、《審鑒操作指南》等，應(yīng)在審簽意見書中載明我們開展決算草案審簽是根據(jù)“審簽準(zhǔn)則”進(jìn)行的，操作上遵循了“操作指南”的要求，并結(jié)合該單位的實(shí)際情況，對(duì)部門本級(jí)決算草案是進(jìn)行全面審計(jì)，還是部分抽審；對(duì)所屬單位決算草案是進(jìn)行全面的審計(jì)，還是抽審，抽審了多少單位；對(duì)匯總決算草案情況是進(jìn)行全面審核，還是重點(diǎn)抽查了部分會(huì)計(jì)科目。

這些都應(yīng)在審簽意見書中充分說明，目的是規(guī)范行為，提高質(zhì)量，防范風(fēng)險(xiǎn)。

（4）發(fā)表審簽意見。對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計(jì)，發(fā)表審計(jì)審簽意見，是審簽意見書的主題內(nèi)容，應(yīng)做到事實(shí)清楚，定性準(zhǔn)確，觀點(diǎn)鮮明，調(diào)整、糾正意見切實(shí)可行。并遵循審計(jì)的謹(jǐn)慎性原則，不發(fā)表無根據(jù)意見、無把握意見、超越審計(jì)范圍的評(píng)價(jià)意見等。有的同志認(rèn)為，為規(guī)避審簽風(fēng)險(xiǎn)，國家審計(jì)機(jī)關(guān)也可比照社會(huì)審計(jì)組織，對(duì)不同情況可發(fā)表無保留的審計(jì)意見、有保留的審計(jì)意見以及拒絕發(fā)表審計(jì)意見，本人認(rèn)為不宜比照，國家審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家行使職權(quán)，是一種行政強(qiáng)制力行為，只能發(fā)表無保留的、陳述充分的審計(jì)審鑒意見，而不能出具有保留的審計(jì)意見，更不能拒絕發(fā)表意見。