提高財政資金運行效率的可行性

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摘要:“國庫一本賬”是“國庫資金一本賬”的簡稱，即實現(xiàn)收入直繳、支出直撥，政府全部資金通過國庫進行流轉，國庫庫款賬戶成為辦理財政收支的主賬戶，是國庫資金運行的總樞紐、總閘門。本文擬從會計核算的角度，對實行國庫一本賬進行可行性探討，旨在提高財政資金運行效率。

關鍵詞:國庫；財政資金；運行效率

“國庫一本賬”是“國庫資金一本賬”的簡稱，即國庫收支一本賬。具體來說，就是不斷深化國庫集中收付制度改革，政府全部收入繳入國庫，支出從國庫直接撥付給最終收款人，實現(xiàn)收入直繳、支出直撥，政府全部資金通過國庫進行流轉，國庫庫款賬戶成為辦理財政收支的主賬戶，是國庫資金運行的總樞紐、總閘門，從而提高財政資金使用效率。本文擬從會計核算的角度，對實行國庫一本賬進行可行性探討。

一、實行國庫一本賬的積極意義

財政資金包括國庫存款賬戶資金、財政專戶賬戶存款資金，分別開立在人民銀行國庫部門、商業(yè)銀行支庫和各商業(yè)銀行，賬戶數(shù)量多，資金管理分散，實行國庫一本賬，精簡財政賬戶，財政資金實行集中統(tǒng)一管理，對確保財政資金安全和高效運轉將產生積極意義。

(一)有利于實現(xiàn)財政資金集中管理統(tǒng)一調度，增加財政資金管理的透明度實行國庫一本賬,政府全部收入直接繳入國庫,財政資金通過國庫撥付后直接到達收款單位賬戶，沒有中間環(huán)節(jié)，資金支付無在途，從而減少財政資金在國庫外沉淀和留置，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，切實增強財政資金管理的透明度。

(二)有利于強化預算執(zhí)行監(jiān)督，防范財政資金風險實行國庫一本賬，財政全部資金統(tǒng)一管理，人民代表大會、財政部門和人民銀行在財政資金的分配、使用和管理過程中，既有分工合作，又相互制衡。人民代表大會負責審查財政預算，財政部門作為政府的會計行使資金的支配使用權，人民銀行作為政府的出納經理國庫，行使資金監(jiān)督權，財政預算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分離，相互協(xié)調，資金流轉環(huán)環(huán)相扣，各行其職，各負其責。同時，財政部門、人民銀行和集中支付行以額度控制資金撥付規(guī)模和進度，資金撥付后三方按日進行賬務核對，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，有效防范財政資金運行風險。

(三)有利于協(xié)調貨幣政策與現(xiàn)金管理，提高資金利用效率實行國庫資金一本賬，人民銀行可以通過掌握財政資金存量，監(jiān)測財政資金的變動趨勢，預測對市場貨幣流通量的影響，從而確定貨幣發(fā)行規(guī)模，有計劃地調節(jié)社會貨幣供應總量，有效發(fā)揮貨幣政策和財政政策的結合效應。同時通過國庫現(xiàn)金管理，在確保國庫資金安全完整和財政支出需要的前提下，對國庫現(xiàn)金進行有效的運作管理，實現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化，實現(xiàn)財政資金的安全性、收益性和流動性的有效統(tǒng)一。

(四)有利于防范地方政府性債務風險，降低政府運行成本實行國庫收支一本賬，便于各級政府全面掌握自己的財政實力，從而根據自己的“家底”合理舉債，確定科學的債務規(guī)模、債務結構，確定合理的舉債時機，一方面避免財政資金大量閑置，另一方面政府又大量舉債，支付高額債券利息，增加政府管理成本。截至2015年底，根據審計署公布的數(shù)據顯示，我國地方政府債務余額為16萬億元，債務存量規(guī)模巨大。因此，建立健全國庫一本賬，合理確定舉債規(guī)模，可以有效降低政府運行成本。

二、制約實現(xiàn)國庫一本賬的影響因素

實現(xiàn)國庫一本賬，將分散在各商業(yè)銀行的財政專戶資金集中到國庫統(tǒng)一管理，支出由國庫直接支付，無論從業(yè)務量、金額還是賬戶數(shù)量都增幅較大，無疑加大了國庫的核算風險。

(一)各征收機關尚未全部加入財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)(TIPS),延緩了資金入庫速度2009年,國家稅務局和地方稅務局先后加入了財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)(TIPS),橫向聯(lián)網業(yè)務基本實現(xiàn)了全覆蓋，稅款可以直達入庫，極大提高了工作效率和服務質量。但因各種客觀原因，財政部門和海關部門尚未加入該系統(tǒng)，仍然采取繳款人填制紙制繳款書——人工傳遞憑證——國庫人員手工錄入的方式，延長了資金在途時間，延緩了資金入庫速度，制約了國庫一本賬的實現(xiàn)。特別是非稅收入，首先在商業(yè)銀行開立財政專戶進行集中歸集，每隔10日進行一次匯總清繳，中間環(huán)節(jié)多，自動化程序低，造成大量財政資金在國庫外流轉，降低了資金使用效率。

(二)現(xiàn)行國庫集中支付采取先清算后支付的清算模式，削弱了國庫對財政庫款支撥的監(jiān)督職能目前國庫集中支付系統(tǒng)采取由財政部門或其授權的預算單位發(fā)出支付指令，由商業(yè)銀行銀行先行墊付，將資金支付給各預算單位，然后每日營業(yè)終了前銀行與國庫進行匯總清算。在這種模式下，國庫作為財政資金的最后清算者，無法對預算支出的合規(guī)性進行事前審核事中監(jiān)督，只能對集中支付銀行進行被動清算，削弱了國庫監(jiān)督職能。

(三)各地國庫集中支付普及程度較低，制約了國庫一本賬的實現(xiàn)從河北省集中支付發(fā)展情況看，截至2016年1月，人民銀行各級國庫與財政部門、銀行之間實現(xiàn)了集中支付電子化，人民銀行經理的國庫可以與銀行每天進行資金清算,能夠按照實際的支出科目進行賬務記載。但個別商業(yè)銀行支庫則實行先將財政將資金撥往財政支付中心，然后由財政支付中心再行撥付給各預算單位,沒有實行國庫集中支付，而是實際意義上的會計集中支付，中間環(huán)節(jié)多,資金周轉慢，嚴重影響了資金使用效率。還有個別支庫集中支付系統(tǒng)與支庫國庫會計核算系統(tǒng)呈現(xiàn)分離狀態(tài)，系統(tǒng)建設缺乏整體規(guī)劃，財政部門和商業(yè)銀行各自開發(fā)導致重復建設和資金浪費，部門間信息共享水平低，在一定程度上制約著國庫一本賬的實現(xiàn)。

(四)TCBS和TIPS系統(tǒng)運行還不夠穩(wěn)定，直接影響著國庫核算質量和資金風險，制約著國庫一本賬的順利實現(xiàn)TIPS、TCBS等國庫新系統(tǒng)是為了適應財稅體制改革不斷深化和社會信息化程度日益提高、實現(xiàn)國庫業(yè)務系統(tǒng)整合而開發(fā)的系統(tǒng)，對提高國庫資金運行效率和國庫服務水平發(fā)揮了積極的作用。但系統(tǒng)運行還不夠穩(wěn)定，還不能完全滿足業(yè)務需求，存在一定的安全隱患。同時國庫業(yè)務性質的特殊性決定了其與各級政府以及財政、稅務等征收機關、各商業(yè)銀行和納稅人之間存在密切的關系，系統(tǒng)一旦出現(xiàn)故障傳播速度快、影響范圍廣，不僅會危及到國庫資金安全，甚至還會影響到中央銀行以及各級政府的形象。如2012年5月28日-29日，因TIPS生產環(huán)境遷移，部分地區(qū)在業(yè)務高峰時段出現(xiàn)階段性實時扣稅交易超時現(xiàn)象，電子繳稅業(yè)務受到一定影響，在一定范圍內造成了不利影響。一旦實現(xiàn)國庫一本賬，對系統(tǒng)的安全性、災難備份以及運行維護機制提出了更高的要求，面臨的風險和考驗將更為嚴峻。

(五)大量財政資金存儲于財政專戶,財力分散，不利于統(tǒng)籌管理財政專戶是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其金融機構開設的資金賬戶。按照核算管理的資金類型劃分，我國設立的財政專戶主要包括專項支出財政專戶、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶。財政專戶的大量存在，不僅對安排政府預算形成不利影響，也影響國庫監(jiān)督的范圍和效力，不利于財政資金的統(tǒng)籌管理。(六)基層國庫人員匱乏，確保國庫資金安全的任務更加艱巨近幾年，隨著國庫業(yè)務的不斷發(fā)展和國庫信息系統(tǒng)的推廣上線，對國庫隊伍建設提出了更高的要求。國庫人員對內要扎實做好會計統(tǒng)計等基礎性工作，對外要做好金融服務和外部監(jiān)管，同時國庫工作面臨的外部環(huán)境也非常復雜。在各種利益和壓力的驅動下，圍繞國庫資金博弈的主體很多，財政圍繞國庫資金的詐騙等犯罪行為也時有發(fā)生，民間融資和民間借貸等行為十分活躍,對國庫工作的人員思想認識、價值取向和業(yè)務素質等提出了更高的要求，國庫人員面臨著更為嚴峻的考驗，保證國庫核算零差錯、資金零風險的任務更加艱巨。

三、實現(xiàn)國庫一本賬,提高財政資金運行效率的具體建議

實現(xiàn)國庫一本賬，需不斷加強國庫制度建設、系統(tǒng)建設以及人員隊伍建設，切實提高國庫整體水平。

(一)加強制度建設，構建完善的制度體系加強與財政部門溝通，了解財政的業(yè)務需求，與財政部門共同制定相關制度，明確國庫一本賬的目標任務和實現(xiàn)途徑，對各地制定的國庫集中收付制度進行風險研判，集思廣益，取長補短，建立起全國統(tǒng)一的集中收付制度，在全國范圍內建立一個標準、一套系統(tǒng)、一套流程，從而確保國庫一本賬的順利實現(xiàn)。

(二)積極采取措施，推進國庫信息化建設，不斷加大財稅庫銀橫向聯(lián)網（TIPS）系統(tǒng)建設和推廣力度，提高國庫資金入庫效率新《預算法》中，第一次明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應當納入預算，國庫TCBS和TIPS系統(tǒng)縱向打通了中央與地方國庫的信息公路，橫向建立了國庫與財政、稅務、海關、銀行和企業(yè)之間的信息公路，為實現(xiàn)國庫資金收支“零在途”和業(yè)務處理無紙化搭建了一個廣闊的平臺。為不斷提高系統(tǒng)功能，應積極溝通協(xié)調，加快推進財政、海關部門加入財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)（TIPS），實現(xiàn)非稅收入和海關收入從納稅人直接繳入國庫，構建國庫收入的高速公路。

(三)積極采取措施，推動財政集中支付無紙化系統(tǒng)上線運行，實現(xiàn)支出直撥，全面提升財政和人民銀行國庫信息化管理水平積極組織力量，運用先進的信息技術和網絡技術，開發(fā)適合各級支庫使用的國庫集中支付系統(tǒng)，徹底解決國庫TBS系統(tǒng)與集中支付系統(tǒng)不能實時進行信息交換的現(xiàn)狀。通過集中支付系統(tǒng)，財政部門、人民銀行國庫和銀行之間建立信息傳輸和共享信息平臺，支撥信息直達傳輸，減少人工傳遞、數(shù)據重復錄入的時間，支付指令從財政發(fā)出到銀行國庫部門以及到達最終收款人，計算機自動完成，風險控制逐步由人控為主轉變?yōu)闄C控為主、人控為輔，財政支出業(yè)務基本實現(xiàn)電子化、網絡化、無紙化處理。

(四)盡快清理整合財政專戶資金，將財政資金全部納入國庫管理，實現(xiàn)國庫一本賬一是完善相關法規(guī)制度，為國庫監(jiān)督管理財政專戶提供有效的法律依據。結合當前新《預算法》的實施，將財政專戶和資金管理的內容寫入預算法實施條例中，明確國庫對財政專戶的監(jiān)管管理權限，使國庫對財政專戶監(jiān)督有法可依。二是人民銀行應加強與財政部門的協(xié)調配合，對現(xiàn)有財政專戶進行摸底清理、撤并、整合，撤銷無效賬戶、減少低效賬戶、合并重復賬戶，減少財政專戶數(shù)量，確保國家資金安全。三是完善資金管理體制，分步驟將財政專戶納入人民銀行國庫管理，逐步取消財政部門在商業(yè)銀行開設的財政專戶，開設在同級銀行國庫部門，具體核算和管理財政專項資金，全面推行以國庫賬戶為基礎、人民銀行直接支付為主要方式的資金繳撥制度。

(五)以人為本，建設一支高素質的國庫隊伍加強國庫干部隊伍建設，堅持隊伍建設與業(yè)務工作兩手抓，切實防范道德風險和操作風險。一是選配業(yè)務水平高、政治素質過硬的人員充實到國庫隊伍，選撥配備高素質的人才。二是加強對現(xiàn)有員工的培訓力度，按照“缺什么，補什么”的原則，對國庫從業(yè)人員進行國庫新業(yè)務、新制度以及財稅知識的培訓，切實提高培訓工作的針對性，不斷提升業(yè)務人員的知識水平和能力素質。三是加強思想政治教育，提高風險防范意識，順應財稅改革的新形勢和新業(yè)務，打造一支政治強、業(yè)務精、作風正的國庫隊伍。

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[3]劉貴生.唯有國庫集中才有國庫集中收付-關于國庫集中收付制度的思考.《中央銀行經理國庫理論與實踐》（2014）

作者：寧智輝 單位：中國人民銀行秦皇島市中心支行