民主法制建設管理

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[摘要]現(xiàn)代審計是民主與法制的產(chǎn)物；現(xiàn)代審計是加強民主與法制建設的重要工具；可以通過多種途徑發(fā)揮國家審計在民主法制建設中的作用。

[關鍵詞]審計；民主；法制建設；利器

近年來，由李金華審計長在全國人大常委會所作審計報告引起的“審計風暴”，標志著審計在我國民主與法制建設中的作用和影響正在日益顯現(xiàn)并增強?，F(xiàn)代審計是一個國家民主與法制建設的產(chǎn)物，也是推進國家民主與法制建設的重要工具。

一、現(xiàn)代審計是民主與法制的產(chǎn)物

（一）審計的產(chǎn)生與發(fā)展同民主與法制的進步密切相關

審計是政治、經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，審計的發(fā)展變化也受著不同歷史發(fā)展階段的不同政治、經(jīng)濟環(huán)境的影響。審計總是在一定的政治、經(jīng)濟環(huán)境中發(fā)揮作用，在不同的政治、經(jīng)濟環(huán)境中，審計的性質和職能、審計發(fā)揮作用的廣度和力度也就有所不同。

在奴隸社會和封建社會，國家審計由君主授權，并且只向君主個人負責。這種古代的審計與民主法制沒有什么聯(lián)系。

隨著歷史的進步，民主制度取代了專制制度，公民立法并選舉政府，行使國家管理職能，法律授權國家審計依法監(jiān)督政府職能的履行情況，形成了一種自下而上的監(jiān)督，社會從人治過渡到法治，現(xiàn)代國家審計模式也隨之形成?，F(xiàn)代國家審計的四種模式：立法型、司法型、行政型、獨立型，無論哪種模式，都是向一個特定機構和人民大眾負責，而不是向某個個人負責。審計有了法律地位，并要依法進行。

（二）我國民主與法制建設進程對審計發(fā)展的影響

改革開放以后，我國民主與法制建設日益加強。我國審計機關成立20多年來，作用不斷增強，從財務查賬到財政監(jiān)督，從企業(yè)管理審計到國家宏觀調控的間接控制手段，從經(jīng)濟監(jiān)督到對權力的監(jiān)督，審計監(jiān)督的范圍在擴大，力度在加強，影響在增長。這種歷史的進步既是民主與法制建設進步的結果，又將進一步促進民主與法制建設進程。

二、現(xiàn)代審計是加強民主與法制建設的重要工具

現(xiàn)代審計是民主與法制的產(chǎn)物，更是民主與法制建設的工具，現(xiàn)代審計可以而且應該在我國社會主義民主與法制建設中發(fā)揮積極作用。

（一）現(xiàn)代國家審計的特征使其成為民主監(jiān)督的工具

審計產(chǎn)生與發(fā)展的根本動因是受托責任關系，現(xiàn)代國家審計的動因則是民主政治、權力制衡、財政監(jiān)督的需要，這一性質特征反映出現(xiàn)代國家審計與民主政治有著天然的聯(lián)系。民主政治是指民眾的大多數(shù)人享有管理國家的權力的政治制度。然而，在實際政治生活中，多數(shù)人享有管理國家的權力只是一種政治民主原則，國家的管理總是由少數(shù)人來實施，國家的具體行政權力總是由少數(shù)人來掌握。在這種情況下，掌握權力的國家公務人員可能會濫用權力，以權謀私，或者攫取權力，形成專制。因此，實行任何形式的民主政治，多數(shù)人對少數(shù)掌握具體行政權力的人進行監(jiān)督就是非常必要和重要的事情。以一種權力來約束另一種權力，就必須有相應的手段和機制。審計監(jiān)督便是這樣的手段和機制之一。審計監(jiān)督是從經(jīng)濟的角度對權力的監(jiān)督。國家審計是民主與法制建設的工具的觀點，則是將國家審計的這種特征看作是一個動態(tài)的、歷史的、逐步顯現(xiàn)的發(fā)展過程，它反映了國家審計作用的根本目標和發(fā)展方向。國家審計的獨立性、審計手段的專業(yè)性以及審計信息的客觀公正性使國家審計成為權力制約機制中最具工具性的監(jiān)督因素。

無論從歷史與現(xiàn)實來進行縱向考察，還是從我國到外國來進行橫向研究，雖然國家審計作為民主與法制建設的工具實現(xiàn)的程度不同，但都還沒有完全實現(xiàn)，并且都在不斷實現(xiàn)過程中。我國社會主義審計制度自1982確立以來，在民主與法制建設方面發(fā)揮了重要作用，國家審計從代表財政監(jiān)督納稅人正在向代表納稅人監(jiān)督財政轉變。國家審計作為民主與法制建設工具的作用日益凸顯出來。

（二）國家審計的法定職能決定其在民主與法制建設中的作用

我國的國家審計擁有最高的法律地位———憲法授權。1982年憲法專門規(guī)定了我國的審計監(jiān)督制度。從這個角度講，國家審計機關開展審計監(jiān)督，本身就是依法治國的行為。國家審計機關揭露被審計單位的問題，評價被審計單位經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性，評價領導干部的經(jīng)濟責任，評價政府部門的績效，都是依法律法規(guī)審計的法定職能行為，它體現(xiàn)的是依法治國的嚴肅性，維護的是法律的尊嚴。

過去20多年的實踐表明，國家審計在我國民主與法制建設中發(fā)揮了積極作用，今后還要發(fā)揮更大的作用。黨的十六大提出，要發(fā)揮審計在權力監(jiān)督和制約機制中的作用。中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》則更具體地提出：“強化審計監(jiān)督，逐步推行效益審計，突出對重點領域、重點部門、重點資金和領導干部經(jīng)濟責任的審計，依法實行審計公告制度?！边@段話既明確了審計在反對腐敗、建設民主政治與法制社會中的作用，又對審計工作提出了要求，這是時代對國家審計的新要求，這一新要求既是對國家審計原有職責在量和度上的擴充，又包含在國家審計法定職責范圍之內。從國家審計法定職能上看，審計曾經(jīng)是民主與法制建設的工具，今后還是民主與法制建設的重要工具。

（三）政府職能的轉變需要審計在其中發(fā)揮作用

隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入開展，隨著我國逐步實現(xiàn)加入WTO的承諾，我國政府職能也在轉變之中，正在實現(xiàn)從過去重控制輕服務、“以政府為中心”到開始注重公共服務、“以滿足人民的需要為中心”的轉變。黨的十六屆三中全會明確提出：“切實把政府經(jīng)濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。”這標志著我國政府改革的基本目標是從管理型行政向服務型行政轉變，顯示著我國政府改革以有限政府和有效政府作為目標模式。

政府職能的轉變伴隨著執(zhí)政理念的轉變，法治政府、高效政府、責任政府、透明政府等理念已被普遍認知?，F(xiàn)代社會的公眾對了解國家公共資源的使用和管理情況、對了解公共經(jīng)濟責任有了強烈需求，解決這一問題必須在充分了解政府活動信息的基礎上才有可能。國家審計在法律保護下，對政府管理、使用公共資源的行為進行檢查，從獨立和專業(yè)角度作出客觀評價，就可以進一步規(guī)范政府行政行為，提高政府效率，增加政府行為的透明度。

上述政府職能的轉變和執(zhí)政理念的轉變，是我國政治體制改革的主要內容，也是民主法制建設的重要內容，而國家審計正是實現(xiàn)這一目標的工具。

三、國家審計在民主法制建設中發(fā)揮作用的途徑

（一）提高依法審計能力，促進建設法治政府

審計要當好民主與法制建設的工具，首先就必須提高依法審計的能力。

審計的過程，就是執(zhí)法過程。審計機關和審計人員必須全面執(zhí)行法律法規(guī)，這些法律法規(guī)既包括審計專門法律法規(guī)，也包括其他調整社會經(jīng)濟關系的法律法規(guī)。審計機關和審計人員嚴格依據(jù)這些法律法規(guī)評價被審計單位經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性，督促被審計單位依法經(jīng)營、依法行政。國家審計機關還可以通過審計，進一步規(guī)范政府的行政行為，促使其公開、公正、公平，促進建設法制政府。通過審計，督促政府部門依法履行職責和義務，特別是通過加強對經(jīng)濟管理部門和經(jīng)濟監(jiān)督部門的審計，保證各項法律的實施。如通過對財政部門的審計，促進《預算法》的全面認真執(zhí)行；通過對稅務部門的審計，促進《稅法》、《稅收征收管理法》的執(zhí)行；通過對金融單位的審計，促進《銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》的執(zhí)行；通過對海關的審計，促進《海關法》的執(zhí)行；通過對生產(chǎn)經(jīng)營單位的審計，促進《企業(yè)法》、《公司法》、《合同法》等法律法規(guī)的執(zhí)行。還可以通過審計監(jiān)督，把發(fā)現(xiàn)的問題反饋到有關部門，為國家宏觀經(jīng)濟調控提供可資參考的信息，通過揭露矛盾，形成一種促進新的制度和機制加速生成的新環(huán)境，促進國家法律法規(guī)的改進與完善。

（二）開展經(jīng)濟責任審計，強化對權力的制約和監(jiān)督

強化國家審計對權力的制約與監(jiān)督，是深化政治體制改革、發(fā)展社會主義民主政治、建設法制社會的需要?，F(xiàn)階段國家審計對權力制約和監(jiān)督的一個重要方面，就是加強對黨政領導干部經(jīng)濟責任審計，加大揭露、懲治腐敗的力度。開展經(jīng)濟責任審計，實現(xiàn)審計對象由“民”到“官”的轉變，這本身就是民主進步、法制加強的一種表現(xiàn)。

權力“尋租”是走向腐敗的最重要通道。一些掌權的人搞暗箱操作，拿著有計劃經(jīng)濟色彩的權力，按照市場經(jīng)濟的價值規(guī)律牟取私利，產(chǎn)生權錢交易。國家審計就要把經(jīng)濟責任審計與反腐敗斗爭緊密結合起來，善于從經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)暗箱操作。

在對權力的監(jiān)督和反腐敗斗爭中，審計的作用相比較于公安、檢察、法院等部門來說，有自己的特點。公、檢、法部門只有立案才能進行偵查，而立案是有一定標準的，這就限制了公、檢、法立案偵查的范圍。審計則不同，凡屬法定審計范圍內的對象，隨時都可以被審計。雖然揭露問題是審計的基本功能，但審計的根本目的不是查案，而是經(jīng)濟監(jiān)督，不管有沒有腐敗問題都可以進行審計，只不過是在審計過程中可以發(fā)現(xiàn)案件線索。這就使所有可能產(chǎn)生腐敗的地方都暴露在審計的視野里，不僅被審計單位的腐敗問題會被揭露，對未被審計的單位的腐敗分子也是一種永遠存在的震懾。

審計對權力的監(jiān)督，不但要做到揭露問題具體，而且要把開展經(jīng)濟責任審計與開展審計研究結合起來，把發(fā)現(xiàn)問題與解決問題結合起來。通過經(jīng)濟責任審計，對經(jīng)濟領域帶普遍性、傾向性的問題進行分析研究，通過對重大案件的查處，對制度、政策方面的缺陷進行分析研究，努力找出問題產(chǎn)生的背景原因以及與此相關的體制根源、制度根源，提出改革體制、健全機制、完善制度、加強管理等方面的建議，提高審計建議的參考價值，使審計對權力的制約和監(jiān)督作用不僅在查處具體案件上體現(xiàn)出來，而且在從宏觀和源頭解決問題上體現(xiàn)出來。

（三）開展績效審計，關注政府責任

實施和發(fā)展績效審計，有利于促進公共資源的有效利用，并增強政府工作的透明度。公共資源是由政府來管理的，在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能是彌補市場的缺陷，滿足社會公共需要，由此而形成公共財政制度。資源配置職能是公共財政的主要職能。公共財政是政府治理的重要工具，政府對經(jīng)濟的影響作用主要表現(xiàn)在對公共財政的管理上，政府干預、調節(jié)經(jīng)濟的職能主要也是通過公共財政，特別是通過公共支出來實現(xiàn)的。對政府部門和公營機構開展績效審計，實質上就是關注政府財政收支，特別是國家支出的經(jīng)濟性、效果性和效率性，關注政府依法履行所承擔的公共經(jīng)濟責任。以往的審計結果表明，現(xiàn)在很多單位有問題，并不都是腐敗問題，更多的是由于管理意識松懈，管理力度不足以及管理者的責任心不夠而造成的。國家審計關注政府的公共經(jīng)濟責任，強化對公共支出的審計監(jiān)督，能夠促進政府正確履行法定職責，提高行政行為的科學性、有效性，完善政府管理，推進政府的民主法制化進程。

我國的國家審計機關是政府的職能部門，那么，國家審計機關關注的政府責任，一定與政府最高首長關注的政府責任具有一致性，與政府的民主法制建設目標相協(xié)調和一致。國家審計關注政府責任，實際上是政府運用審計手段，要建設透明化的政府。政府這種主動性的法制化，是我國民主與法制建設的特點。因此，審計機關不能滿足于簡單地揭露問題，更要從政府依法行政的高度，科學地選擇審計重點，要與政府的中心工作和政府的民主法制化進程同步，為政府全面履行行政職責服務，同時為納稅人的民主監(jiān)督服務。

（四）進一步推行審計結果公告制度，為各監(jiān)督主體提供更多的審計信息服務

審計結果公開是民主政治的基本要求，也是防止腐敗的有效方法。從根本上說，人民是國家審計的真正委托人，向其如實報告審計結果，是審計監(jiān)督的根本出發(fā)點和立足點，也是審計結果公告制度的理論依據(jù)。

政府是人民的政府，人民賦予的權力就要為人民服務。政府及其部門工作人員掌管的資金，來源于包括普通百姓在內的所有納稅人的錢袋。老百姓有權知道這些錢用到了哪里，花得是否節(jié)儉、有效，資金的掌管和運用者是否讓老百姓放心、信任，有沒有揮霍浪費甚至中飽私囊的現(xiàn)象。要使老百姓知道這些內情，審計結果公告是最好的途徑，因為審計機關的觸角可以伸展到所有的公共領域。審計結果公開，使每個公民都能獲得與自己利益相關的政府信息，這本身就是對公民知情權、參與權和監(jiān)督權的肯定和保護。

懲治腐敗，最好的辦法就是公開透明?，F(xiàn)在很多問題的積累就是因為不透明。雖然不透明的事情不一定就有腐敗，但凡是腐敗的東西一定是不透明的，一定有暗箱操作。李金華審計長說過：“有些比較健全和完善的法規(guī)之所以不能得到嚴格的執(zhí)行，主要是因為一些政府行為不夠透明造成的。所以我們要努力推行‘陽光政策’。”“被子經(jīng)常拿出來見見太陽才不會發(fā)霉”。

審計報告公開化，首先是可以通過“問題資金”查處腐敗分子，同時可以形成威懾力，對那些想違規(guī)違法的人起到警示作用，還可以幫助違規(guī)部門堵死制度上的一些漏洞，使得腐敗分子“不敢為”、“不能為”。推行審計結果公告制度，可以增強審計結果透明度，把審計監(jiān)督與公眾輿論監(jiān)督有效地結合起來，從而推動政府部門行為的公開透明，有利于公眾了解政府，增強對政府的信心。

公布審計結果，讓社會公眾監(jiān)督審計出來的問題是否屬實，這對審計部門的審計質量也是一個很好的檢驗。

（五）建立健全與其他監(jiān)督主體間的協(xié)調機制

國家審計在民主與法制建設中的作用，不可能只靠審計的單方向作用。在權力監(jiān)督環(huán)節(jié)中，國家審計幾乎與各個監(jiān)督主體都有關系，但國家審計不能代替任何其他權力監(jiān)督主體的工作。比如，國家審計可以將發(fā)現(xiàn)的重大經(jīng)濟案件移交司法部門，司法部門也可以借助國家審計查辦經(jīng)濟案件；又如，國家審計通過經(jīng)濟責任審計可以向組織部門提供重要的審計信息，作為對領導干部考核的參考，但也只是參考作用而已。在權力監(jiān)督環(huán)節(jié)中，審計只是發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，解決問題則在很大程度上要靠有權問責和整治的其他監(jiān)督部門。如果發(fā)現(xiàn)了問題，提出了問題，即使大白于天下，而不去追究責任，甚至不了了之，就難以起到懲戒的作用，讓問題成為被暴露出來又無法治愈的傷口，刺目地晾在那是，更難免讓人寒心。因此，國家審計必須與紀檢、監(jiān)察、組織、人事等部門建立科學、規(guī)范的協(xié)調機制，與人民群眾、新聞媒體保持密切聯(lián)系，并與相關各方建立法定的聯(lián)系程序，使審計成果通過權力監(jiān)督與制約機制的高效運行，達到效果的最大化，使審計真正成為民主與法制建設的利器。