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政府績效審計管理

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政府績效審計管理

摘要:績效審計是現(xiàn)代政府審計的發(fā)展方向,但是目前對績效審計方法的研究還不多。本文將系統(tǒng)分析方法應用于績效審計,提出了對政府系統(tǒng)進行績效審計的觀點,并初步探討了進行政府系統(tǒng)績效審計的內容和方法。

關鍵詞:政府系統(tǒng)系統(tǒng)分析績效審計

隨著社會經濟的迅速發(fā)展,社會公眾對政府的需求日益增加,致使政府提供公共服務的功能逐漸擴大。一方面,政府功能的擴張和強化勢必將增大政府的施政成本,另一方面,社會公眾又期望政府以經濟的手段提供優(yōu)質的服務,政府所承擔的公共責任也日漸提高。因此,西方國家政府機構都致力于建立以績效為導向的公共管理體制,為了有效地評價政府履行受托公共責任的情況,促進政府工作的效率、效益和效果,政府審計的重點也從財務審計向績效審計發(fā)展,績效審計已成為今后政府審計的發(fā)展方向。但與傳統(tǒng)的財務審計相比,績效審計在審計目標、審計內容和審計方法等方面有著更多的靈活性、多樣性和復雜性,因此應該加強對績效審計方法的研究。

一、系統(tǒng)分析方法

系統(tǒng)一詞存在于自然界、人類社會以及人類思維的各個領域,但在不同的領域被賦予不同的含義。但作為一個系統(tǒng),一般應具有以下基本特征:(1)整體特征。系統(tǒng)是由若干元素組成的,由于這些元素的相互作用,使系統(tǒng)作為一個復合體,呈現(xiàn)出整體的特征。(2)動態(tài)特征。系統(tǒng)處在積極的運動狀態(tài),不斷地與外界環(huán)境進行物質、能量和信息的交換;(3)結構特征。系統(tǒng)按一定的結構組織起來,處在不同層次的要素具有不同的功能,而處于同一層次的要素,具有類似的結構和功能。

社會科學研究系統(tǒng)常用的方法是系統(tǒng)分析方法。系統(tǒng)分析方法運用系統(tǒng)工程的理論和方法來分析社會生活的現(xiàn)象和過程,把這些現(xiàn)象、過程的各個環(huán)節(jié)都當作一個互相關聯(lián)的系統(tǒng)整體進行全面的考察和分析,以確定最優(yōu)化的目標和方案。系統(tǒng)分析方法注重系統(tǒng)的整體協(xié)調、系統(tǒng)的環(huán)境適應性以及系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)化,要求人們從各層次、多角度考慮問題,從社會整體的協(xié)調性上去完成管理過程,因此它給各個學科帶來了新的發(fā)展動力和研究方法。

就審計而言,對系統(tǒng)方法的研究大多停留在理論和原則階段,應用研究還很少。而從我國目前的情況看,雖然經濟發(fā)展的速度較快,但仍主要屬于粗放式經濟增長方式,存在許多問題。如產業(yè)結構總體層次不高,城市之間主導產業(yè)雷同,造成部分行業(yè)重復投資,過度競爭,更為嚴重的是,經濟發(fā)展與資源、環(huán)境不夠協(xié)調,造成資源供給緊張、環(huán)境污染加重,直接影響到我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。這些問題不是某一方面的問題,而是涉及到某一地區(qū)或行業(yè)中的系統(tǒng)問題,審計機關在進行政府績效審計時,就要從整個系統(tǒng)來考慮。

二、政府績效、政府系統(tǒng)績效與政府績效審計

1、政府績效

為了提高提高政府工作效率,實現(xiàn)政府再造,西方各國都把績效管理作為在首要改革目標。以美國為例,美國聯(lián)邦政府在政府績效評估規(guī)劃的框架下進行了上千項的具體行政改革,作為法律保障,1993年出臺了《政府績效與成果法》,該法要求:(1)聯(lián)邦政府必須實行績效管理,擬定中長期戰(zhàn)略計劃,以此作為推動政府績效的指南。(2)在戰(zhàn)略計劃制定后,每一年度都要提出績效計劃,并提出如何實現(xiàn)預期目標。(3)執(zhí)行績效計劃,并在年度結束后進行自我績效評估。因此,《政府績效與成果法》將績效管理貫穿于政府工作的整個過程,績效管理實現(xiàn)了系統(tǒng)化、規(guī)范化,同時也為績效審計的提供了良好的基礎。

由于政府活動的復雜性,對于績效涵義的理解也有所不同,根據(jù)第十二屆最高審計機關國際組織會議《關于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質量的總聲明》對績效審計的定義,績效審計是對公營部門的經濟性、效率性和效果性的審計。其中,經濟性是指在適當考慮質量的前提下,盡量減少購置或使用資源的成本;效率性是指如何能在資源投入一定的情況下得到最大產出,或在產出一定時所需投入的資源最少;效果性是指項目計劃的實際效果與預期效果的關系。因此,政府績效可以通過經濟性、效率性和效果性來衡量。

2、政府系統(tǒng)績效

政府系統(tǒng)績效審計的對象既可以是一個機構或項目組成的簡單系統(tǒng),也可以多個相關的項目或機構組成的復雜系統(tǒng)。無論是簡單系統(tǒng),還是復雜系統(tǒng),上述經濟性、效率性和效果性的指標可以對應于政府系統(tǒng)的以下基本要素:

(1)目的和目標。目的是打算和期望通過系統(tǒng)運行達到的結果或效果,立法機關在批準項目時即確定系統(tǒng)的目的,政府官員為實現(xiàn)立法部門的目的要確定更為詳細的目標;

(2)投入。投入是指投入政府系統(tǒng)的資源的數(shù)量;

(3)內部經營和內部控制。內部經營是指政府系統(tǒng)將投入轉化為產出的戰(zhàn)略、過程和活動,內部控制是為保證政府系統(tǒng)達到目標而采取的方法和程序;

(4)產出。產出是指一個政府系統(tǒng)提供的商品和服務的數(shù)量,例如,衡量一個職業(yè)培訓系統(tǒng)的產出指標可以是培訓的人數(shù)。

(5)成果。成果是指政府系統(tǒng)的成就或結果。例如,一個職業(yè)培訓系統(tǒng)的成果可以用經過培訓的人員的就業(yè)百分比和經過特定時期仍然在工作崗位的百分比來衡量。

3、政府系統(tǒng)績效審計

政府系統(tǒng)績效審計是獨立于政府系統(tǒng)的外部評估活動,從一定意義上來說,政府系統(tǒng)是一個不斷循環(huán)和周轉的信息管理系統(tǒng),績效審計可以使這個系統(tǒng)的更加順利地運行:

(1)提出建設性意見,直接促進政府系統(tǒng)的改革,減少政策決策失誤,提高政府系統(tǒng)的效率、效益和效果;

(2)提供政府系統(tǒng)運行質量的報告,間接促進政府系統(tǒng)的完善。通過公告審計報告,由社會輿論來督促政府系統(tǒng)的不斷完善,同時議會在預算管理中可以根據(jù)審計意見來調整政府目標和資源投入,從而改變政府系統(tǒng)的運行狀態(tài)和質量。

因此,績效審計可以實現(xiàn)信息反饋功能,實現(xiàn)政府系統(tǒng)的良性循環(huán)。

三、政府系統(tǒng)審計的內容和方法

1、系統(tǒng)目標審計。

系統(tǒng)目標是系統(tǒng)發(fā)展所要達到的結果,系統(tǒng)目標一旦確定,系統(tǒng)就將朝著目標所規(guī)定的方向發(fā)展。因此,系統(tǒng)目標對系統(tǒng)發(fā)展起著決定性作用,也是政府系統(tǒng)審計首先要關注的問題。

系統(tǒng)目標是對系統(tǒng)整體的期望要求,往往比較籠統(tǒng)和抽象,可操作性差,審計時可以建立目標集,它是各級分目標的集合。用一個目標層次結構圖表達目標集,就形成了目標樹。通過目標樹可以把系統(tǒng)的各級目標及其相互間的關系清晰直觀地表達出來。審計時可以根據(jù)目標樹了解目標的體系結構,掌握系統(tǒng)問題的全貌,便于進一步明確問題和分析問題。在這個過程中要注意目標分解深度和寬度問題,既要將目標描述得更為細致完整,又要考慮到審計成本和效率。

2、系統(tǒng)結構審計。

系統(tǒng)作為一個總體,可以分解為一系列的子系統(tǒng),并存在一定的結構。

(1)政府系統(tǒng)的靜態(tài)結構

從靜態(tài)結構看,政府系統(tǒng)是由垂直系統(tǒng)和水平系統(tǒng)構成的。垂直系統(tǒng)又有不同的職能子系統(tǒng),如財政子系統(tǒng)、金融子系統(tǒng)、稅收子系統(tǒng)等,這些系統(tǒng)按條條劃分,實現(xiàn)各自的目標,因此,它們之間的協(xié)調和控制是很重要的。水平系統(tǒng)是實現(xiàn)協(xié)調和控制的,水平系統(tǒng)一般有三個階層:最高管理階層、中級管理階層和基層管理階層。最高管理階層站在總體立場上,制定整個系統(tǒng)的長遠計劃和戰(zhàn)略目標。中級管理階層根據(jù)戰(zhàn)略目標擬定實施方案,按部門分配資源,協(xié)調各部門之間的關系,實施系統(tǒng)績效管理?;鶎庸芾黼A層按照規(guī)定的目標、程序,組織和實施作業(yè),完成規(guī)定的任務。

(2)政府系統(tǒng)的動態(tài)結構

動態(tài)結構是指系統(tǒng)的狀態(tài)隨時間而不斷變化,政府系統(tǒng)的動態(tài)結構就是由決策、規(guī)劃、執(zhí)行和控制等環(huán)節(jié)組成的一個復雜的動態(tài)過程,只有這些環(huán)節(jié)相互協(xié)調,政府系統(tǒng)才能順利運轉。

在系統(tǒng)結構審計中,應充分關注系統(tǒng)的整體性。系統(tǒng)要素以及要素之間是根據(jù)邏輯統(tǒng)一性的要求,存在于系統(tǒng)整體中,因此任何一個要素和系統(tǒng)結構不能脫離整體去審計,系統(tǒng)的要素以及要素之間的關系要服從系統(tǒng)整體的目標和功能,在整體功能的基礎上審計各要素及其相互之間的各種活動。系統(tǒng)整體性是系統(tǒng)的核心,也是系統(tǒng)績效審計的基礎。

在審計方法上,既可以采用橫向分析,從許多錯綜復雜的因素中找出主要原因,也可以采用縱向分析,從表面的原因入手,通過各個層次找出根本原因,從而使要素、要素之間以及它們在層次分布上的最優(yōu),并使系統(tǒng)得到最優(yōu)的或滿意的系統(tǒng)輸出,從而避免系統(tǒng)的內耗,充分發(fā)揮個體效應、相關效應和整體效應。

3、系統(tǒng)環(huán)境審計

環(huán)境通常是指存在于系統(tǒng)外相關因素的總稱,這些因素的屬性或狀態(tài)發(fā)生改變,通過輸入使系統(tǒng)發(fā)生變化,反過來,系統(tǒng)本身的活動,也可使環(huán)境相關因素的屬性或狀態(tài)發(fā)生改變,這就是所謂的政府系統(tǒng)的開放性。

所以,從系統(tǒng)觀點看,系統(tǒng)與環(huán)境是相互依存的。不論問題如何復雜,解決問題方案的完善程度總是依賴于對整個問題環(huán)境的了解程度,對環(huán)境的不恰當?shù)牧私?,將導致解決問題方案的失敗。因此,系統(tǒng)環(huán)境審計是政府系統(tǒng)績效審計的一項重要內容,系統(tǒng)環(huán)境審計的目的,就是要認識系統(tǒng)與環(huán)境的依存關系,環(huán)境因素的影響及后果,從而在評價系統(tǒng)績效時予以充分考慮。

此外,在進行系統(tǒng)環(huán)境審計時必須充分認識和考慮到各種有利和不利的因素,既要分析當前對系統(tǒng)的影響,更要以動態(tài)的觀點來考慮這些因素發(fā)展變化的趨勢,估計未來對系統(tǒng)的影響和后果。

4、政府系統(tǒng)功能審計。

系統(tǒng)功能是指系統(tǒng)接受物質、能量和信息并予以轉換產生另一種形態(tài)的物質、能量和信息的能力,系統(tǒng)功能的發(fā)揮,既受系統(tǒng)結構的制約,又受環(huán)境變化的影響,反映了系統(tǒng)與外部環(huán)境的關系。

從各國績效審計的發(fā)展情況看,對系統(tǒng)功能的審計主要是以結果導向為主??紤]結果時要注意三個方面:

(1)是否實現(xiàn)政策目標;

(2)目標的實現(xiàn)是否是政府行為的結果,是否存在其他因素的影響。例如,一項政府目標是減少失業(yè)率,那么經過觀察后發(fā)現(xiàn)失業(yè)率降低了,還要進一步分析這是政府部門行為的結果,還是由于經濟環(huán)境的改善。因此,審計時應剔除外在的、間接的因素。

(3)政府系統(tǒng)的副作用,副作用可能較多,但應關注重點問題,如經濟發(fā)展對環(huán)境的破壞。系統(tǒng)包括的范圍過大,可能影響審計的效率,包括的范圍過小,可能會忽略許多重要因素。

五、政府系統(tǒng)績效審計需要注意的事項

政府系統(tǒng)涉及到社會經濟生活的各個方面的諸多因素,在系統(tǒng)要素、系統(tǒng)結構和系統(tǒng)環(huán)境上都具有復雜性、不確定性和難計量性。為了保證政府系統(tǒng)績效審計的順利進行,還要從總體上把握以下事項:

1、系統(tǒng)內部要素和外部環(huán)境相結合

系統(tǒng)的運行不僅受其內部條件的限制,而且也受外部環(huán)境的制約。在系統(tǒng)分析中,既要弄清系統(tǒng)內部的結構,也要理順與系統(tǒng)環(huán)境有關的主要因素。只有系統(tǒng)內部條件和外部環(huán)境達到相適應,才能保證系統(tǒng)的安全平穩(wěn)運行。

2、當前利益與長遠利益相結合

政府系統(tǒng)是一個動態(tài)系統(tǒng),既要評價它的現(xiàn)狀,也要評價其發(fā)展?jié)摿ΑH缃逃鳛檫t效的社會系統(tǒng),它的成效要在很長時間之后才能表現(xiàn)出來,不能急于求成,在審計評價時,不能只關注短期效益而忽視長期效應。

3、局部效益與整體效益相結合

一個系統(tǒng)是由相互關聯(lián)的子系統(tǒng)及其功能的綜合形成的一個整體,而這個整體的功能要大于各個組成部分的功能疊加,但有時系統(tǒng)的局部的效益與系統(tǒng)整體效益并不一致,在系統(tǒng)工程中,對系統(tǒng)的要求是整體效益的最優(yōu)化。

在審計層次上,政府績效審計要由對個別行政單位的審計向橫向、縱向的審計方向發(fā)展,由行政單位的內部效益向以社會效益審計為主方向發(fā)展,從而服務于宏觀調控,發(fā)揮審計的高層次的監(jiān)督作用。

4、定量分析和定性分析相結合

系統(tǒng)分析時常遵循“定性—定量—定性”這一循環(huán)往復的過程。若不了解系統(tǒng)各方面的性質,就不可能建立起探討定量關系的數(shù)學模型。定量分析與定性分析兩者應結合起來綜合分析或互相交錯進行,才能達到預期的目的。

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