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我國農(nóng)村金融立法問題探析

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我國農(nóng)村金融立法問題探析

一、我國農(nóng)村金融立法概況

我國農(nóng)村金融是伴隨著合作社的發(fā)展而逐步興起的,目前,已經(jīng)初步形成了農(nóng)村金融法律制度體系,為我國農(nóng)村金融的健康運(yùn)行提供了法律方面的保障。

(一)我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體地位確認(rèn)方面

我國《商業(yè)銀行法》(2003年)和《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》(2003年)對我國農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的主體地位給予了確認(rèn)。對農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)主體地位的確認(rèn)主要有國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于金融體制改革的決定》(1993年)。對農(nóng)村信用社法律地位的規(guī)范,尚沒有形成專門的立法,主要依據(jù)是我國《中國人民銀行法》(2003年)《商業(yè)銀行法》等金融規(guī)范。另外,銀監(jiān)會(huì)也出臺(tái)了一些規(guī)范性文件,對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的法律地位進(jìn)行確認(rèn),如《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》(2007年)等。

(二)我國農(nóng)村金融監(jiān)管方面

《中國人民銀行法》明確了中央銀行,即中國人民銀行作為我國金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門的法律地位。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(2004年)則確立了銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管法律地位。監(jiān)管的法律依據(jù)主要是我國《商業(yè)銀行法》《農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》(1994年)《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》(1997年)等法律規(guī)范。

(三)我國農(nóng)村金融擔(dān)保機(jī)制方面

我國《物權(quán)法》(2007年)《擔(dān)保法》(2005年)分別對農(nóng)民在貸款時(shí)可以用于設(shè)定擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)類型、范圍以及可以采取的擔(dān)保形式等問題做出了規(guī)定。中國人民銀行制定的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》(1999年)等規(guī)范性文件則對小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)進(jìn)行了規(guī)范。

二、我國農(nóng)村金融立法的缺陷

(一)規(guī)范性文件法律位階過低

我國《農(nóng)業(yè)法》雖然屬于基本法律,位階較高,但是其只能規(guī)定農(nóng)村金融制度的概括性內(nèi)容。農(nóng)村金融的最基本內(nèi)容,應(yīng)采用與法律位階相適應(yīng)的立法,將其規(guī)范化。從上述我國農(nóng)村金融立法現(xiàn)狀來看,我國現(xiàn)有的農(nóng)村金融規(guī)范性文件位階普遍較低,令出多門,其間還夾雜著政企不分的痕跡,已經(jīng)不能滿足我國農(nóng)村金融規(guī)范化的需求。在我國農(nóng)村金融市場中,農(nóng)村信用社是一個(gè)主要的力量,承擔(dān)著大量的支農(nóng)信貸業(yè)務(wù)。但是,有關(guān)農(nóng)村信用社的規(guī)范性文件卻主要是中國人民銀行以及銀監(jiān)會(huì)等制定的部門規(guī)章或行政法規(guī),具體表現(xiàn)為通知、意見、辦法、指導(dǎo)等。如中國農(nóng)業(yè)銀行制定的《農(nóng)村信用合作社等級管理試行辦法》(1995年)《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》(2001年)等。上述有關(guān)農(nóng)村信用社的規(guī)范性文件位階相當(dāng)?shù)?,法律效力不?qiáng),權(quán)威性當(dāng)然較差。

(二)農(nóng)村金融主體法律地位存在立法盲區(qū)

目前,我國農(nóng)村金融市場的主體主要是商業(yè)銀行、政策性銀行以及合作銀行三類。關(guān)于上述農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的法律定位,僅在我國《商業(yè)銀行法》中有籠統(tǒng)的規(guī)定,對商業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場業(yè)務(wù)的開展方面沒有具體的規(guī)定,對農(nóng)村信用社等此種類型的農(nóng)村金融組織也沒有法律層面的文件對其主體地位予以明確。我國的農(nóng)村政策性銀行是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,目前其開展業(yè)務(wù)的主要依據(jù)是由國務(wù)院制定的《關(guān)于金融體制改革的決定》(1993年)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及《中國人民銀行法》。其中,《關(guān)于金融體制改革的決定》對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的設(shè)立宗旨、經(jīng)營原則、法律組織形式等內(nèi)容做了規(guī)定?!躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》以及我國《中國人民銀行法》則對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)和監(jiān)督做出了規(guī)定。由于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的服務(wù)對象主要是農(nóng)業(yè)部門,其業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及到各級政府、各級財(cái)政和各行業(yè)各部門的利益,因此,會(huì)與政府及有關(guān)部門、商業(yè)銀行以及企業(yè)產(chǎn)生密切的關(guān)系。而這些基本關(guān)系的界定,僅僅依靠上述決定的規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,顯然這是一個(gè)立法盲區(qū)。法律缺失的直接后果就是導(dǎo)致政策性銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的增加。

(三)農(nóng)村金融監(jiān)管規(guī)范不足

目前,我國農(nóng)村金融監(jiān)管方面的立法是非常落伍的。具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及應(yīng)適用的法律和城市金融是混同在一起的。眾所周知,農(nóng)村金融與城市金融在服務(wù)宗旨、業(yè)務(wù)定位等方面存在著明顯的差異,作為監(jiān)管部門的銀監(jiān)會(huì),如果按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定對農(nóng)村金融進(jìn)行監(jiān)管的話,顯然會(huì)扭曲監(jiān)管目標(biāo),達(dá)不到應(yīng)有的目的。同時(shí),由于沒有獨(dú)立的監(jiān)管體系,導(dǎo)致銀監(jiān)會(huì)在工作中沒有具體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),無所適從,甚至?xí)l(fā)各種沖突。

三、完善我國農(nóng)村金融立法的對策

(一)提高農(nóng)村金融立法位階

建議采用人大立法的方式,從法律的高度將農(nóng)村金融的基本制度確立下來。主要應(yīng)涉及以下內(nèi)容:一是明確我國農(nóng)村金融法律制度的大致框架,確立以農(nóng)村合作金融為主導(dǎo),以農(nóng)村政策性金融為輔助,商業(yè)金融積極參與的基本模式;二是以法律的形式對農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行以及農(nóng)村信用社的主體地位予以確認(rèn),使其更加規(guī)范,走入良性運(yùn)作的軌道。三是明確農(nóng)村政策性金融的地位、體制及其基本的運(yùn)作規(guī)程。四是建立相關(guān)的輔助金融制度,如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等。

(二)重構(gòu)我國農(nóng)村政策性金融和合作金融法律體系

鑒于我國農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)村金融體系中的重要性,應(yīng)對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)行單獨(dú)立法,制定我國《農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》,以法律形式確立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)村金融中的主體地位,規(guī)范并監(jiān)督其經(jīng)營方式以及業(yè)務(wù)運(yùn)作,從而奠定農(nóng)村政策性金融可持續(xù)發(fā)展的法律基礎(chǔ)。對于構(gòu)建我國農(nóng)村合作金融規(guī)范體系,建議制定《農(nóng)村合作金融法》。主要明確農(nóng)村合作金融的性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、宗旨、職能;界定農(nóng)村合作金融組織、地方政府、行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間各自的權(quán)利、義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任;區(qū)別不同的農(nóng)村合作金融組織形式,以具體界定其經(jīng)營原則。

(三)完善農(nóng)村金融監(jiān)管立法

我國農(nóng)村金融監(jiān)管的法律適用,應(yīng)視監(jiān)管對象不同而有所區(qū)別,設(shè)置多層次的農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),并確立具體的農(nóng)村金融監(jiān)管目標(biāo)和相應(yīng)的方式以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)可以適用較為成熟的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》,農(nóng)村合作金融和政策性金融則應(yīng)從商業(yè)金融的監(jiān)管體系中分離出來,有自己獨(dú)立的監(jiān)管立法。

作者:李紅 單位:長春理工大學(xué)法學(xué)院

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