就業(yè)政策宏觀調(diào)控管理

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編者按：本論文主要從經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長；當(dāng)前的就業(yè)壓力與失業(yè)；擴(kuò)大就業(yè)的途徑等進(jìn)行講述。包括了經(jīng)濟(jì)增長能否帶來就業(yè)的同步增長，關(guān)鍵取決于經(jīng)濟(jì)增長方式的選擇、當(dāng)前的就業(yè)壓力、失業(yè)問題、失業(yè)是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)者處于無工作的狀態(tài)、對就業(yè)壓力和失業(yè)的原因分析等，具體資料請見：

充分就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長、物價(jià)穩(wěn)定、國際收支平衡并列為各國政府管理經(jīng)濟(jì)的四大目標(biāo)。改革開放以來，我國一直高度重視經(jīng)濟(jì)增長，只是在特殊時(shí)期側(cè)重點(diǎn)才有所轉(zhuǎn)移：1993年以來，中國的宏觀政策取向于“軟著陸”時(shí)期的物價(jià)穩(wěn)定、亞洲金融危機(jī)以來的促進(jìn)增長等不同階段。在當(dāng)前社會(huì)局面下，單純地通過增長來帶動(dòng)就業(yè)已不可能完全解決就業(yè)壓力，宏觀政策取向從促進(jìn)增長轉(zhuǎn)向就業(yè)優(yōu)先是明智之舉，就業(yè)政策應(yīng)成為我國優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，成為宏觀政策的根本取向。

一、經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長

我國的經(jīng)濟(jì)增長一直保持高速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國過去二十多年的國內(nèi)生產(chǎn)總值年平均增長率為9%左右.但在就業(yè)方面，1991年至2001年的10年間，年平均就業(yè)增長率只有1.1%，每年增加就業(yè)752萬人，無法滿足每年新增勞動(dòng)力的就業(yè)需要。過去，我們?yōu)楦嘧非蠼?jīng)濟(jì)增長常做的一個(gè)注解是：必須保持經(jīng)濟(jì)的高速增長從而增加就業(yè)機(jī)會(huì)。但現(xiàn)在，我們需要思考一下經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)就業(yè)這種模式所付出的代價(jià)。僅從財(cái)政角度看，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局測算，自1998年實(shí)行積極的財(cái)政政策以來，其對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)是：1998年—2001年分別是1.5個(gè)百分點(diǎn)、2個(gè)百分點(diǎn)、1.7個(gè)百分點(diǎn)、1.8個(gè)百分點(diǎn)，這4年它對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)合計(jì)為7.0個(gè)百分點(diǎn)，共解決了400-500萬人的就業(yè)問題，但財(cái)政也為此付出了很高的代價(jià)。4年中共發(fā)行國債5100億元，相當(dāng)于每解決一個(gè)人的就業(yè)問題，財(cái)政就要背負(fù)約10—13萬元的債務(wù)。有專家預(yù)測，假設(shè)就業(yè)對國債投資增長的彈性系數(shù)不變，并且靠國債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長從而帶動(dòng)就業(yè)增長的話，“十五”期間，解決約1／5的新增就業(yè)崗位，也就是1600萬人左右，將需要16000-20800億人民幣。這將是中國財(cái)政根本不可能承受的重負(fù)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯曾于1962年提出“奧肯法則”，即失業(yè)率與實(shí)際國民生產(chǎn)總值增長率之間反向變動(dòng)。失業(yè)率與實(shí)際國民生產(chǎn)總值缺口之間的比率是1：2.5，即失業(yè)率每增加1%，則實(shí)際國民生產(chǎn)總值會(huì)減少2.5%左右；反過來說，如果要使失業(yè)率降低1%，則國民生產(chǎn)總值就必須增長約2.5%。

那么，為什么我國的經(jīng)濟(jì)高增長沒有帶來就業(yè)的相應(yīng)增長呢?首先，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌為市場經(jīng)濟(jì)使大量隱性失業(yè)轉(zhuǎn)為顯性失業(yè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)力就業(yè)是一種政府行為，企業(yè)新增勞動(dòng)力并不是因?yàn)樯a(chǎn)的需要，而是由政府分配的。盡管這種分配制度造成了充分就業(yè)的表象，但它卻加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)效益明顯降低。以提高經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的企業(yè)體制改革，使這部分隱性就業(yè)顯現(xiàn)出來。第二，中國經(jīng)濟(jì)增長的過程是從勞動(dòng)密集轉(zhuǎn)向資本密集的過程，資本替代了勞動(dòng)力的增長，經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性(就業(yè)彈性系數(shù)是指就業(yè)增長速度與經(jīng)濟(jì)增長速度的比值，即經(jīng)濟(jì)增長1個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)地就業(yè)增長的百分點(diǎn))不大。第三，我國人口增長的高峰期已經(jīng)來臨，未來新增及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量涌入將使得近期內(nèi)城市仍將存在相當(dāng)大的就業(yè)壓力。即使經(jīng)濟(jì)仍然保持著一個(gè)較高增長率，高失業(yè)的勢頭恐怕會(huì)有增無減。

既然就業(yè)不能完全依賴于經(jīng)濟(jì)增長，就必須提高經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性。我們發(fā)現(xiàn)，就業(yè)彈性較高的產(chǎn)：業(yè)產(chǎn)生了大量的工作崗位。第三產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)行業(yè)是就業(yè)彈性最高的行業(yè)。服務(wù)行業(yè)在GDP總量中所占比重雖然不大，但均屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，就業(yè)比重較大。從勞動(dòng)力需求的實(shí)際情況看，近5年我國新增就業(yè)的70%左右是通過第三產(chǎn)業(yè)吸納的，特別是批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為下崗職工、農(nóng)民工和“隱性就業(yè)”的主渠道。如批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)2001年產(chǎn)值占GDP的2.8%，但其提供了4700萬個(gè)就業(yè)崗位，占全國就業(yè)存量的6.5%，新增就，業(yè)的15%以上。

因此，經(jīng)濟(jì)增長能否帶來就業(yè)的同步增長，關(guān)鍵取決于經(jīng)濟(jì)增長方式的選擇。今后隨著我國工業(yè)現(xiàn)代化的逐步實(shí)現(xiàn)，由資本、技術(shù)密集型引起的就業(yè)崗位的減少是不可避免的；我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下隱性失業(yè)的顯性化，在短期內(nèi)集中釋放，對就業(yè)增長的沖擊很大，據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，就業(yè)增長因此會(huì)減少0.3個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)彈性損失0.04左右，但隨著改革的進(jìn)一步深化，“制度性失業(yè)”對就業(yè)彈性的影響會(huì)逐步減弱。第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力就業(yè)的容量極大，我國第三產(chǎn)業(yè)還比較落后，其從業(yè)人員在整個(gè)就業(yè)人員中占27.5%，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中所占比重為33.6%，發(fā)達(dá)國家這兩個(gè)數(shù)字分別為60-75%和70-80%，因此我國第三產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ瑫r(shí)也是擴(kuò)大就業(yè)崗位的最佳部門。

二、當(dāng)前的就業(yè)壓力與失業(yè)

1.當(dāng)前的就業(yè)壓力

伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，就業(yè)壓力卻不斷加大，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率由2001年年底的3.1%上升到目前的4.2%。國家統(tǒng)計(jì)局的測算表明，中國經(jīng)濟(jì)增長對就業(yè)增長的拉動(dòng)作用呈現(xiàn)下降態(tài)勢。20世紀(jì)80年代,GDP每增長1個(gè)百分點(diǎn)，可增加240萬個(gè)就業(yè)崗位，而90年代以來，只能增加70萬個(gè)。就業(yè)壓力是當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長時(shí)間經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)突出矛盾。制約就業(yè)容量擴(kuò)大的因素比較復(fù)雜，需要認(rèn)真分析和長期關(guān)注。

國企改革。隨著改革開放的深入，非公有制經(jīng)濟(jì)和外資企業(yè)飛速發(fā)展，市場競爭越來越激烈，很多國有企業(yè)面臨困境甚至被淘汰，職工下崗失業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年至2003年3月，全國累計(jì)有國有企業(yè)下崗職工2750萬人，且近幾年下崗職工再就業(yè)率呈下降趨勢，1999年至2001年，分別為42%、36%和3096。由于在舊體制下長期形成的福利和就業(yè)捆在一起，相當(dāng)部分國企下崗職工觀念上不適應(yīng)新的就業(yè)機(jī)制，還希望回到國企就業(yè)，但政府現(xiàn)在已經(jīng)不可能再興辦大量的國企，這方面的路不會(huì)太廣闊。這是市場化改革必然造成的。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。經(jīng)過改革開放20多年來的建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)階段性變化，進(jìn)入了結(jié)構(gòu)升級(jí)的時(shí)期。一是由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，對城鎮(zhèn)人員就業(yè)必然會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。二是隨著資本有機(jī)構(gòu)成的提高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是我國加入WTO后，以往依靠大量資源和人力投入發(fā)展經(jīng)濟(jì)的辦法被結(jié)構(gòu)調(diào)整沖擊。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與勞動(dòng)力素質(zhì)提高不同步之間的矛盾：第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，第二產(chǎn)業(yè)由于技術(shù)水平和資本密集程度提高，吸納就業(yè)相對減少。這種由于技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)引起的就業(yè)減少，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為結(jié)構(gòu)性失業(yè)，特別表現(xiàn)在年齡偏大的普通勞動(dòng)力身上。與此同時(shí)，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)原因，以及政策因素的影響，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)及老工業(yè)基地、資源枯竭的礦區(qū)就業(yè)矛盾將特別突出。

人口壓力。這是一個(gè)更長期的因素。雖然計(jì)劃生育減緩了人口增長，但由于中國人口基數(shù)大，而且上世紀(jì)60至70年代生育高峰期出生的人正好到了就業(yè)和生育的年齡。人口增長據(jù)預(yù)測大約還要一代人的時(shí)間才能放緩，到本世紀(jì)中葉才能停止。隨之帶來新增勞動(dòng)力的就業(yè)問題。近5年中，全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口與實(shí)際就業(yè)人口之間差距年均在1500萬人左右。即使只計(jì)城鎮(zhèn)人口，2002年年底城鎮(zhèn)登記失業(yè)率已達(dá)4%，約710萬人。也就是說每年僅為城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就需要增加就業(yè)崗位700萬個(gè)。再者是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。農(nóng)村3.6億左右的就業(yè)人口，占全國就業(yè)人口的50%。據(jù)估計(jì)，至少有1億以上的農(nóng)村富余勞動(dòng)力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，僅新增勞動(dòng)力.每年也需要在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)新增1000萬個(gè)崗位。在人口的龐大壓力下，就業(yè)壓力在未來20至30年不會(huì)緩解。

摩擦性失業(yè)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，用人單位和勞動(dòng)者雙向選擇。在選擇過程中，自然會(huì)發(fā)生勞動(dòng)力的閑置，有人會(huì)暫時(shí)找不到合適的職位。另外，就業(yè)信息傳遞的不完善也延長了尋找工作的時(shí)間。

國家的一些政策落實(shí)不到位。國家鼓勵(lì)自謀職業(yè)、辦企業(yè)、減免稅費(fèi)，提供政府培訓(xùn)等，但很多優(yōu)惠政策落實(shí)不到位。各部門收費(fèi)多，小額貸款手續(xù)繁雜。自謀出路的下崗職工現(xiàn)在感到很困難。下一步解決就業(yè)問題，政府要切實(shí)把好政策落到實(shí)處，為百姓辦實(shí)事。

加入世貿(mào)組織的影響，加入世貿(mào)組織從中長期看有利于企業(yè)增強(qiáng)競爭力，吸納就業(yè)。但競爭力弱的行業(yè)短期內(nèi)會(huì)受到?jīng)_擊，吸納就業(yè)能力下降，比如農(nóng)業(yè)等。這需要我們調(diào)整結(jié)構(gòu)，但要花費(fèi)比較長的時(shí)間。

突發(fā)事件。非典對服務(wù)業(yè)的沖擊是嚴(yán)重的。近5年來，七成新增勞動(dòng)力被服務(wù)業(yè)吸納。目前服務(wù)業(yè)正快速恢復(fù)，但完全緩過來還需要一段時(shí)間。

2.失業(yè)問題

失業(yè)是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)者處于無工作的狀態(tài)，這些人有工作能力和愿意工作，而沒有工作或正在尋找工作，均稱為失業(yè)者。失業(yè)不僅是人力資源的浪費(fèi)，也會(huì)使生產(chǎn)：設(shè)備閑置，并造成失業(yè)者收入下降，個(gè)人和家庭生活陷入困境，使家庭關(guān)系和人際關(guān)系受到傷害，而且還會(huì)形成一系列嚴(yán)重后果：失業(yè)問題加劇會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定；政府稅收減少，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重；人均純收入減少、貧閑人口增長、預(yù)防動(dòng)機(jī)的儲(chǔ)蓄增長均會(huì)使內(nèi)需不振等等。失業(yè)是一種嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。由于資本的逐利性要求和資本擴(kuò)張總是從追求數(shù)量擴(kuò)大向提高資本有機(jī)構(gòu)成方向發(fā)展的規(guī)律決定，往往是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，它所造成的失業(yè)問題也會(huì)越嚴(yán)重。從摩擦性失業(yè)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、季節(jié)性失業(yè)、工資性失業(yè)、差額性失業(yè)、周期性失業(yè)、隱蔽性失業(yè)等不同類型失業(yè)的原因來看，失業(yè)或就業(yè)是由政府、社會(huì)、個(gè)人等多種因素決定的。政府負(fù)有制度性的責(zé)任，社會(huì)和個(gè)人負(fù)有技術(shù)性的責(zé)任。政府不能強(qiáng)迫自愿失業(yè)者就業(yè).也不能阻止追求利潤的企業(yè)裁員。只要不存在創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的制度障礙，那么是否失業(yè)和能否就業(yè)，就主要是個(gè)人的責(zé)任，更多的應(yīng)該通過市場和個(gè)人努力解決。

然而，失業(yè)也有一定的積極作用，社會(huì)上保持一定的失業(yè)人口，對在業(yè)人員會(huì)形成一種壓力，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的存在，對提高工作效率具有強(qiáng)大的推動(dòng)作用，失業(yè)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保證高效率的一種機(jī)制。個(gè)人無業(yè)—就業(yè)—失業(yè)—再就業(yè)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下正常的就業(yè)模式。發(fā)達(dá)國家所謂的“充分就業(yè)”也是指存在一定失業(yè)率的就業(yè)。美國的充分就業(yè)，意味著有4%或5%的勞動(dòng)力是失業(yè)的；西歐為3%或4%；北歐為2%或3%。即使在同一國家，不同時(shí)期的“充分就業(yè)率”也不同。美國在20世紀(jì)50—60年代，以4%的失業(yè)率來定義充分就業(yè)；70年代上升到5%；80年代增至6%或6.5%。失業(yè)率的國際警戒線是1：2%，一般認(rèn)為，我國已經(jīng)接近于或超過這個(gè)比例。這在新中國歷史上是前所未有的，必須引起高度警惕。我國人口絕對量大，經(jīng)濟(jì)正處于體制轉(zhuǎn)軌階段，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力越來越多，國有企業(yè)存量改革要求加快進(jìn)行，國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，使得近幾年來下崗、失業(yè)人員規(guī)模日益擴(kuò)大，失業(yè)率不斷攀升。因此，為了有效緩解失業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)，除了政府的就業(yè)政策，還要從社會(huì)和個(gè)人的角度研究擴(kuò)大就業(yè)的措施。

3.對就業(yè)壓力和失業(yè)的原因分析

失業(yè)是當(dāng)今世界的普遍性難題?？偟目磥?，大多數(shù)國家的失業(yè)問題主要是周期性的，伴隨著經(jīng)濟(jì)的低增長或負(fù)增長。我國的失業(yè)問題與這些國家有著明顯的不同，是在高速增長情況下失業(yè)率上升，有其特有的原因。

(1)體制轉(zhuǎn)軌釋放出的就業(yè)壓力。

在近10年中，以市場為導(dǎo)向的改革在勞動(dòng)力市場上帶來了兩個(gè)重大轉(zhuǎn)變，一是分割的勞動(dòng)力市場向統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場轉(zhuǎn)變.城鄉(xiāng)之間就業(yè)的隔離狀態(tài)被打破，農(nóng)村勞動(dòng)力不再局限于離土不離鄉(xiāng)，開始流入城鎮(zhèn)，尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，這就使城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場供求失衡狀態(tài)不斷加劇。二是剛性就業(yè)向柔性就業(yè)轉(zhuǎn)變。以往職工一次就業(yè)定終身和企業(yè)職工能進(jìn)不能出的鐵飯碗被打破，國企和城鎮(zhèn)其他企業(yè)中的富余人員被大量分流，加入失業(yè)和待業(yè)隊(duì)伍。這兩方面的轉(zhuǎn)變使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下潛藏和累積的就業(yè)壓力漸次釋放出來，隱性失業(yè)變成為顯性失業(yè)。應(yīng)該說勞動(dòng)力市場的這種變化是積極的、也是必須的。問題的關(guān)鍵是要把失業(yè)率控制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定可以承受的程度之內(nèi)。很顯然，短期內(nèi)，城鎮(zhèn)下崗職工的就業(yè)是重點(diǎn)和難點(diǎn)，隨著國企改革的深入，舊體制遺留的問題逐漸消化，體制轉(zhuǎn)軌帶來的壓力會(huì)慢慢下降。從中長期看，新增勞動(dòng)力就業(yè)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是最大的難點(diǎn)，緩解這一矛盾將是一個(gè)長期的艱苦過程。

(2)信息化進(jìn)程加快使就業(yè)的難度加大。

到2002年年底，我國人均GDP還不到1000美元，全部勞動(dòng)力中約一半人尚滯留在第一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，城鎮(zhèn)人口也只占總?cè)丝诘?9.1%，工業(yè)化尚未完成。按照傳統(tǒng)工業(yè)化的一般規(guī)律，工業(yè)化的中期應(yīng)該是結(jié)構(gòu)變動(dòng)最劇烈、勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最快的時(shí)期。然而，上世紀(jì)80年代中期以來，信息革命的迅猛發(fā)展使知識(shí)經(jīng)濟(jì)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量?？萍己亢图夹g(shù)水平的不斷提高雖然有利于加快工業(yè)化的進(jìn)程，但總體上并不利于擴(kuò)大就業(yè)。

80年代初至1997年，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員呈逐年下降之勢。同期，第二產(chǎn)業(yè)的增加值在GDP中所占比重逐步上升，但從業(yè)人口卻呈現(xiàn)穩(wěn)中趨降之勢，只有第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口和增加值同步上升。特別值得注意的是：從1995年開始，我國制造業(yè)的從業(yè)人口逐年下降，從9803萬人下降到2001年的8083萬人。顯然，第二產(chǎn)業(yè)，特別是制造業(yè)從業(yè)人員的下降不僅與國有工業(yè)企業(yè)的改革力度加大有關(guān)，也與近幾年技術(shù)進(jìn)步加速和信息技術(shù)廣泛應(yīng)用后勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，用工下降有關(guān)。同時(shí)，隨著市場供求關(guān)系的根本性變化，買方市場形成，競爭加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的體制優(yōu)勢逐漸喪失，技術(shù)劣勢凸顯出來，增速放緩，用工下降也是重要因素之一。從科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體趨勢來看，今后技術(shù)進(jìn)步的步伐還會(huì)加快，一般說來，第二產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)的增速和容量難以有大的提高。擴(kuò)大就業(yè)容量的主要途徑在于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)階段，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展明顯滯后于工業(yè)化的水平，有很大的潛力可挖。

(3)就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。

當(dāng)前擴(kuò)大就業(yè)的難點(diǎn)，除了總量矛盾，結(jié)構(gòu)性矛盾也十分突出。第一，無技能和低技能的勞動(dòng)力嚴(yán)重過剩，中高技能的勞動(dòng)力明顯不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國7000萬產(chǎn)業(yè)工人中，初級(jí)工占60%，中級(jí)工占35%，而高級(jí)工和高級(jí)管理人員、高級(jí)工程技術(shù)人員則明顯不足。大量失業(yè)和待業(yè)的人員中，主要是低技能和無技能者。第二，東部地區(qū)、大城市和部分中心城市就業(yè)壓力相對較小，而廣大中西部地區(qū)、中小城市的就業(yè)壓力大。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，這些地區(qū)和城市的勞動(dòng)力在本地選擇就業(yè)的機(jī)會(huì)較少，加上傳統(tǒng)意識(shí)的局限和家庭拖累等，又不愿意外出尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，逐年積累，壓力越來越大。第三，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)就業(yè)的容量逐年減少，下崗增多，而這些下崗職工或者由于年齡偏大，或者由于知識(shí)和技能較低，轉(zhuǎn)崗困難，難以在新興產(chǎn)業(yè)尋找就業(yè)崗位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年城鎮(zhèn)公有部門就業(yè)的人數(shù)為14510萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的81.2%，非公有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員為3351萬人，占18.8%，到2001年，公有部門就業(yè)人員下降到8931萬人，只占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的37.3%.非公有部門就業(yè)人員上升到15009萬人，占62.7%。然而，社會(huì)資本和銀行資金大部分為城鎮(zhèn)公有部門占有和使用，非公經(jīng)濟(jì)融資難、貸款難、創(chuàng)業(yè)難的問題卻始終沒能妥善解決，影響了非公經(jīng)濟(jì)吸收勞動(dòng)力就業(yè)的能力。

三、擴(kuò)大就業(yè)的途徑

擴(kuò)大就業(yè)需要從四個(gè)方面著眼，一是創(chuàng)造有利于擴(kuò)大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境；二是深化改革，健全和完善勞動(dòng)力市場體系；三是制定有利于擴(kuò)大就業(yè)的各類政策，并切實(shí)貫徹落實(shí)；四是對失業(yè)者提供救助和必須的社會(huì)保障。具體措施包括以下幾點(diǎn)：

1.確定就業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略

盡管我國人口的增速放緩，但2010年以前每年仍將以800萬左右的規(guī)模增加，因此，就業(yè)壓力不僅是現(xiàn)實(shí)的，也是長期的。在本世紀(jì)頭20年，擴(kuò)大就業(yè)始終將是宏觀調(diào)控的首要任務(wù)。因此，在確定中國的長期發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，必須把擴(kuò)大就業(yè)放在優(yōu)先地位，作為優(yōu)化人力資源配置，有效開發(fā)和利用人力資源的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮人力資源充裕的比較優(yōu)勢，堅(jiān)定不移地引導(dǎo)、鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型和勞動(dòng)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高這類產(chǎn)品的出口競爭力。繼續(xù)吸引外商直接投資，提升出口加工業(yè)的規(guī)模、檔次、競爭能力，增加就業(yè)容量。

2.保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)較高速度增長

經(jīng)濟(jì)增長是擴(kuò)大就業(yè)的基礎(chǔ)。近幾年，我國經(jīng)濟(jì)保持了較高的增長速度，但實(shí)際增長速度仍然低于潛在的增長能力。到去年年底，居民本外幣儲(chǔ)蓄高達(dá)10萬億元人民幣，國家外匯儲(chǔ)備為2864。億美元，每年吸引外資在500億美元左右。但銀行總體上出現(xiàn)存差，資本的利用率不高，資本的產(chǎn)出率也不高。加上勞動(dòng)力的無限供給，應(yīng)該說，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)增長速度的空間是存在的。

3.健全勞動(dòng)力市場體系和社會(huì)服務(wù)體系

當(dāng)前，在勞動(dòng)力市場上，一些行業(yè)仍然程度不同地存在市場壟斷現(xiàn)象，一些地區(qū)也存在地方保護(hù)主義，農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)面臨著戶籍、子女上學(xué)、社會(huì)保障等多方面的障礙和不平等的待遇，妨礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和平等競爭。因此，必須進(jìn)一步加快勞動(dòng)力市場建設(shè)，建立有序競爭的就業(yè)機(jī)制，取消對勞動(dòng)力流動(dòng)和城市企業(yè)雇用外地勞動(dòng)力的直接與隱性限制，形成全社會(huì)勞動(dòng)力自由選擇，充分競爭，人盡其才的就業(yè)格局。

在充分發(fā)揮市場作用的同時(shí)，各級(jí)政府要充分重視就業(yè)問題，堅(jiān)持解決就業(yè)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并重，建立就業(yè)的社會(huì)服務(wù)體系，比如建立就業(yè)信息網(wǎng)，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙公布就業(yè)信息，為申請就業(yè)者提供信息和咨詢服務(wù)。規(guī)范發(fā)展就業(yè)中介機(jī)構(gòu)，提供高質(zhì)量的就業(yè)中介服務(wù)。有條件的地方，設(shè)立就業(yè)援助基金，為長期失業(yè)者和低技能失業(yè)者提供必要的就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)失業(yè)者的就業(yè)能力。

4.大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)和民營企業(yè)

我國第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平落后于工業(yè)化的進(jìn)程，存在很大的發(fā)展?jié)摿?。在GDP的構(gòu)成中，第三產(chǎn)業(yè)所占比重還不到35%，遠(yuǎn)低于世界的平均水平。第三產(chǎn)業(yè)中金融、保險(xiǎn)等新興服務(wù)業(yè)從業(yè)人員少，現(xiàn)代物流、信息中介等生產(chǎn)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員少。因此，必須積極推進(jìn)專業(yè)化和社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)展，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對工業(yè)化的支撐和推進(jìn)作用。與此同時(shí)積極發(fā)展旨在提高人們生活質(zhì)量的旅游、教育、健康、環(huán)保、文化、家政等新型服務(wù)業(yè)，不斷提高服務(wù)業(yè)容納就業(yè)的能力。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的巨大潛力還在于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。使城鎮(zhèn)化與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和服務(wù)業(yè)的發(fā)展相互促進(jìn)。

發(fā)展中小企業(yè)是擴(kuò)大就業(yè)的有效途徑，也是各國的成功經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)階段關(guān)鍵的問題是要為中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)提供必要的條件，放寬限制，簡化手續(xù)，減輕負(fù)擔(dān)，提供有效的融資渠道。同時(shí)為中小企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。對新創(chuàng)立的中小企業(yè)，如果新增就業(yè)達(dá)到一定的規(guī)模，在給定的期限內(nèi)減免所得稅、營業(yè)稅。各地根據(jù)本地實(shí)際制定就業(yè)援助計(jì)劃，預(yù)算單列資金，對于雇用下崗職工的，可給予貸款擔(dān)保和貼息補(bǔ)助等政策優(yōu)惠。對非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要徹底消除行業(yè)準(zhǔn)入限制和所有制歧視，使這些企業(yè)成為吸納就業(yè)的重要渠道。在當(dāng)前，不僅要制定鼓勵(lì)中小企業(yè)、民營企業(yè)創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)的各項(xiàng)政策，更重要的是把已有的政策落到實(shí)處。

5.大力發(fā)展教育加大人力資本投資

發(fā)展教育，是提高勞動(dòng)者就業(yè)能力的根本性措施，也是提高人力資本對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率的根本途徑。在我國要保持基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育和高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。特別要重視農(nóng)村九年義務(wù)教育，加強(qiáng)對勞動(dòng)者的職業(yè)培訓(xùn)，提高全民的基本素質(zhì)和勞動(dòng)者的基本技能。要像近幾年增加對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一樣，增加政府對基礎(chǔ)教育的投入，特別是農(nóng)村義務(wù)教育的投入。建立職業(yè)教育培訓(xùn)專門基金，用于對失業(yè)者的培訓(xùn)。形成人力資本積累的正常機(jī)制。把提高勞動(dòng)者就業(yè)能力與全社會(huì)人力資本的有效利用結(jié)合起來。

6.建立靈活多樣的就業(yè)形式

我國的就業(yè)形式，大體上分為兩類，一類是城鎮(zhèn)有固定工作的干部、職工和工人，無論是終身制的干部職工，還是合同制的職工、工人，雇主和雇員之間關(guān)系穩(wěn)定，全時(shí)就業(yè)，按月取酬。另一類是農(nóng)村進(jìn)城的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)從事服務(wù)業(yè)的臨時(shí)工、小時(shí)工等。雇主和雇員之間沒有長期正式的合同，流動(dòng)性大，穩(wěn)定性差。事實(shí)上，無論是雇主還是雇員，都需要靈活多樣的就業(yè)形式。如全時(shí)和非全時(shí)、季節(jié)性與臨時(shí)性就業(yè)等等。關(guān)鍵是要從政策上為不同就業(yè)形式的勞動(dòng)者提供保證，使之享有與穩(wěn)定就業(yè)者相應(yīng)的工資福利待遇和社會(huì)保障，以消除其后顧之憂。

7.籌措社?；?，完善社保體系

建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)救助在內(nèi)的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障。也是解決就業(yè)問題的底線。要積極籌措社?；稹τ谠诓煌兄?、不同地區(qū)、不同規(guī)模企業(yè)就業(yè)的各類職工，都應(yīng)該創(chuàng)造條件，進(jìn)入社保覆蓋范圍，企業(yè)和個(gè)人按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳納社會(huì)保障金，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面。現(xiàn)階段，國家和地方財(cái)政都要撥出一定的資金用于非自愿失業(yè)人員的保險(xiǎn)和救助，促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。