健全財稅體制研究

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論文關(guān)鍵詞：財力事權(quán)財政管理體制稅收管理體制

論文摘要：黨的十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》中，提出了健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制的要求?；诂F(xiàn)行分稅制財政體制的缺欠，采取什么樣的改革方略，才能切實有效地完成這項重任，這是需要從理論與實踐結(jié)合上認(rèn)真研究的課題。

一、財力與事權(quán)不匹配是現(xiàn)行財政體制的主要矛盾本文由中國論文聯(lián)盟收集整理。

多年來，人們在研究完善我國財稅體制中，都是運用完善分稅制體制這樣一個提法，黨的十六屆六中全會決議中，卻提出了健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制新概念，這是為什么，經(jīng)過學(xué)習(xí)和研究，我認(rèn)為這一新概念的提出，并不是對分稅制財政體制的否定，更不是要建立一個與分稅制體制不同的新的體制模式，而是對我國現(xiàn)行的分稅制體制存在的諸多矛盾認(rèn)識的深化，是完善我國財稅體制理念的創(chuàng)新，抓住了我國現(xiàn)行分稅制財政體制的主要矛盾，為我們指明了完善現(xiàn)行分稅制體制的關(guān)鍵和要達(dá)到的基本目標(biāo)。辯證唯物主義指出，在復(fù)雜的事物發(fā)展過程中，有許多矛盾存在的條件下，其中必有一種是主要矛盾，由于它的存在和發(fā)展，規(guī)定和影響著其他矛盾的存在和發(fā)展。因此，解決任何事物，如果存在多種矛盾，就要全力找出主要矛盾，抓住這個主要矛盾，其他矛盾就可迎刃而解了。1994年實施的分稅制財政體制改革，就其總體來說是十分成功的，既克服了舊的財政大包干體制的包死了國家財政，這一主要矛盾，又適應(yīng)了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。在1994年前我國實行的財政大包干體制，雖然有利于鞏固擴大地方和企業(yè)自主權(quán)的成果，但這種體制既包死了國家財政，帶來了我國財政宏觀規(guī)模不正常的持續(xù)下滑的弊端，從1978年的31．2％下滑到1993年的12．6％，又包死了中央財政，導(dǎo)致中央財政占全部財政收入的比重大幅度下降，至1993年已下降至22％。致使國家財政的收支矛盾日趨尖銳，陷入了嚴(yán)重的困難局面，人們不得不提出重建財政問題。為此于1994年，實施了以提高“兩個比重”為目標(biāo)的分稅制財政體制改革，由于這次改革抓住了財政大包干體制的主要矛盾，并以此為主要著眼點，改革的成效十分顯著，自1994年改革之后“兩個比重”得到迅速的改善，不僅中央財政收入占全部財政收入比重得到大幅度提高，從改革前的22％提升到了55．7％，而且建立起了財政收入宏觀規(guī)模快速、持續(xù)增長的良好機制，從1993年的12．6％上升至2006年的20％。

1994年的分稅制改革雖然取得了巨大的成效，但是由于受當(dāng)時改革的客觀條件所限，使分稅制改革不得不采取了一些變通的方略，致使分稅制體制改革的某些基本方面沒有完全到位。這主要表現(xiàn)在：第一，由于市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)剛剛確立，政府職能轉(zhuǎn)變尚未起步，財政職能轉(zhuǎn)換還處于理論探索之中，因此，當(dāng)時的分稅制改革并不具備明確劃分各級政府事權(quán)的條件，從而也不具備用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)核定各級政府行使事權(quán)所必要財力的環(huán)境，只好采用承認(rèn)已有事實的變通辦法，即以1993年中央與地方各自行使事權(quán)的實績來確定中央與地方事權(quán)劃分的邊界，以1993年收支實績來確定地方政府可能取得的收入和行使事權(quán)所需要的支出數(shù)額的辦法。這種辦法人們稱之為基數(shù)法，雖然從靜態(tài)來看，即從改革的時點來看，不失為一種明晰中央與地方事權(quán)邊界和各自支出責(zé)任的好辦法。但是從動態(tài)上看，它卻既不能完全分清中央與地方之間的事權(quán)分工，又不能達(dá)到事權(quán)與財力之間相匹配的目標(biāo)。因為，從動態(tài)來看，政府事權(quán)的行使，是存在穩(wěn)定的和可變的兩類，穩(wěn)定的是指政府在各個年度內(nèi)行使的規(guī)模和力度基本不變的事權(quán)，可變的是指在各個年度內(nèi)不一定都有要發(fā)生，或雖然都有所發(fā)生，但所需要的行使力度和范圍會有所不同的事權(quán)。由于事權(quán)行使上存在這樣的不同，使用基數(shù)法核定給各級政府的財力與事權(quán)就會發(fā)生錯位。加之多年實施的放權(quán)讓利改革，各個地方都得到了程度不同的既得利益，對這些既得利益一時還難以觸動，為了改革的順利實施，又采取了保護既得利益，即改增量不動存量的變通方略。以上這些體制構(gòu)造上的變通方略，雖然使1994年分稅制改革，順利地實現(xiàn)了調(diào)整中央與地方財政關(guān)系，提高中央財政占全部財政比重的目的，但也造成了分稅制體制構(gòu)造上的先天不足，留下了財力與事權(quán)不相匹配的嚴(yán)重弊端，富裕地區(qū)可支配的財力大大多于行使事權(quán)的基本需要，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可支配財力大大低于行使事權(quán)的基本需要，這樣，不僅未能解決歷史原因造成的地區(qū)間財力分配巨大差距，反而引發(fā)了地區(qū)間財力差距呈現(xiàn)出進一步擴大的矛盾，造成了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收支矛盾的進一步尖銳化，導(dǎo)致大面積的地方財政陷入嚴(yán)重困難局面，嚴(yán)重地制約了地區(qū)間公共服務(wù)均等化的推進。中央財政為了幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)解決收支矛盾，不得不在財政體制外，不斷地增加專項(財力性)轉(zhuǎn)移支付。結(jié)果不僅造成轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上的矛盾，一般轉(zhuǎn)移支付過少，專項性轉(zhuǎn)移支付過大的不合理局面，更造成中央財政負(fù)擔(dān)不斷加重，至2004年中央財政轉(zhuǎn)移支付總量已達(dá)地方財政支出總量的50％，使中央財政陷入了在收入持續(xù)大幅度增長的大好形勢下依然要打赤字的困境。

總之，我國現(xiàn)行財政體制運行中存在的諸多矛盾和困難，都是與1994年分稅制體制構(gòu)造上沒有建立起財力與事權(quán)相匹配關(guān)系直接相關(guān)的，所以解決這些矛盾的關(guān)鍵，就是在完善分稅制體制基礎(chǔ)上，要以明確中央與地方的事權(quán)，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制為著眼點和落腳點，體制構(gòu)造方略的抉擇，都必須服從于和服務(wù)于解決財力與事權(quán)相匹配的需要，方能成功。

二、構(gòu)造財力與事權(quán)相匹配財稅體制方略的抉擇

在新一輪財稅體制改革中，當(dāng)選取什么樣的體制構(gòu)造方略，才能達(dá)到財力與事權(quán)相匹配的目標(biāo)，基于1994年財政體制建設(shè)的經(jīng)驗，基于全面落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會戰(zhàn)略任務(wù)的需要，看來做以下幾項方略的創(chuàng)新是必要的。

(一)把明確劃分中央與地方各級政府的事權(quán)放在體制構(gòu)建的首位，從傳統(tǒng)的承認(rèn)事實的劃分事權(quán)方法，轉(zhuǎn)向以受益、效率、便民三原則為依據(jù)的劃分事權(quán)的方法上來。我國是單一制國家，在行政管理體制上必須確保國家政令的統(tǒng)一，中央政府承擔(dān)著對地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。因此，行政管理體制安排的原則，始終遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理的方針。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是為了保障政令的統(tǒng)一和暢通，分級管理為的是調(diào)動地方各級政府的積極性，確保政府的公共服務(wù)的高效率及人民享受政府服務(wù)的方便，從而受益、效率、便民三原則就天然成為單一制國家，政府事權(quán)劃分的基本準(zhǔn)則。所謂受益原則，是指政府事權(quán)劃分要按政府各項服務(wù)所覆蓋的居民范圍，來確定某項服務(wù)歸哪級政府承擔(dān)的辦法，不同類別的公共品和公共服務(wù)的供給，有的受益范圍覆蓋全國、全體居民受益，則應(yīng)劃歸中央負(fù)責(zé)，有的只覆蓋一定區(qū)域，則應(yīng)劃歸地方各級政府負(fù)責(zé)。在通常情況下，按受益范圍劃分事權(quán)，也是服務(wù)效率最高和最為便民的，就是說受益、效率與便民三個原則通常是統(tǒng)一的。當(dāng)然在特定情況下也會發(fā)生不統(tǒng)一的矛盾。從實踐經(jīng)驗來看，這種特定情況主要的可歸結(jié)為兩類：一是政府服務(wù)事項受益范圍涉及若干行政區(qū)的情況；二是受益范圍雖然是覆蓋全國或幾個行政區(qū)，但從效率和便民來看，交給基層政府或一個行政區(qū)的政府去辦，會更為有效率和更為便民的情況。在劃分各級政府事權(quán)中碰到這兩種情況時，當(dāng)如何處理為佳，基于單一制國家在行政管理上貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理方針的需要，看來依然要首先依受益原則來劃分事權(quán)，如果是發(fā)生前邊的第一種特殊情況，則要采取使受益范圍內(nèi)各行政區(qū)共同承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，挑選出一個區(qū)域具體承擔(dān)主辦責(zé)任的補充措施以提高效率。如果是第二種情況，則要在依受益原則劃定責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，再由責(zé)任主體依效率和便民原則委托給合適的行政層級去具體承辦。用這種方式界定各級政府的事權(quán)，既可以在體制構(gòu)造中明確各級政府的事權(quán)，又可以做到各級政府在行使事權(quán)上的權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，確保體制有效地順暢運行。

(二)轉(zhuǎn)換收支額度測定與劃分的思路，從追求

全國使用同一標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)到因地制宜區(qū)別對待的思路上來。從理論上說，在財政體制建設(shè)中的收支劃分與測定上，采取全國同一標(biāo)準(zhǔn)，乃是最為公平的辦法。但從落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的需要出發(fā)，特別是從黨的十六屆六中全會決議規(guī)定的完善健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求來說，繼續(xù)采用同一標(biāo)準(zhǔn)卻是不合時宜的。因為在地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大差距的情況下，不僅公共服務(wù)存在嚴(yán)重的不均等，并且財政收人實際能力也存在巨大差距的條件下，在收支測算與劃分上適用同一標(biāo)準(zhǔn)，就意味著對現(xiàn)存差距的固定，這樣既不公平，也與實現(xiàn)政府公共服務(wù)均等化要求不符。相反，從各地區(qū)實際情況出發(fā)，給予區(qū)別對待，才能實現(xiàn)公共資源配置的公平，確保公共服務(wù)均等化的推進。當(dāng)然，區(qū)別對待并不是不要標(biāo)準(zhǔn)，而是說要依地區(qū)不同狀況，分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)來測定與劃分。為此可做如下設(shè)想：

1．在財政支出基本需要測定方面，采取首先用統(tǒng)一的因素法測定出標(biāo)準(zhǔn)支出需要，然后以各類不同地區(qū)實際的公共服務(wù)水平，與預(yù)期要達(dá)到的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)水平之差為依據(jù)，設(shè)定一個系數(shù)，對標(biāo)準(zhǔn)支出需要給予調(diào)整的辦法。這種辦法，既可保障測算上的規(guī)范統(tǒng)一，又可達(dá)到區(qū)別對待照顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)的目的，滿足縮小公共服務(wù)水平的差距。

2．在收人劃分方面，可以設(shè)想在實行共享稅為主的分稅制辦法的基礎(chǔ)上，對共享稅按地區(qū)分類采用差別比例分成法。這種辦法從實踐來看，乃是較為適合我國國情的方略，1994年分稅制改革的經(jīng)驗表明，在分稅制構(gòu)建辦法上，追求全面實行稅種專享式模式，并采用統(tǒng)一的比例劃分收人，是與我國國情不相協(xié)調(diào)的。第一，我國的稅制結(jié)構(gòu)與實行完全的稅種專享制不相適應(yīng)。1994年分稅制改革，我們曾經(jīng)盡最大努力使分稅形式向稅種專享式靠攏，將當(dāng)時的23種稅中的22個全部劃歸地方專享稅，僅僅是由于增值稅收人占稅收總量過半，劃歸哪一級政府專享，都沒法將分稅制實施下去，不得不采取了共享辦法。這樣，雖然從稅種上看，1994年改革的分稅模式基本實現(xiàn)了稅種專享化，但從稅收總量上看，專享稅的全部稅收僅占全國稅收的40％，共享稅卻占60％，總體上看依然是共享稅模式。然而改革后在體制運行上，并沒有達(dá)到理論預(yù)想那樣，可以不斷地縮小東中西部地區(qū)間財力配置上的不均衡，相反，隨著體制運行卻呈現(xiàn)出不斷拉大地區(qū)差距的不良后果。中西部地區(qū)出現(xiàn)大量的收支不平衡，中央財政為彌補中西部地區(qū)財力不足，彌補其赤字，不得不在體制外，不斷地增加財力性的專項轉(zhuǎn)移支付，中央財政的負(fù)擔(dān)日趨沉重。中央財政為了能從富裕地區(qū)多收取一些財力，以彌補中央財力之不足，中央財政又不得不調(diào)整中央與地方之間財力分配關(guān)系，即對分稅制體制進行調(diào)整，相繼多次把地方專享稅種改為共享稅種，以達(dá)到增加中央財力的目的。截止到2003年共享稅已從1994年改革時的一種稅，擴大到9個稅種，剩下的地方專享稅都是一些零散小稅，全部地方專享稅收人只占全國稅收收人的3．3％，正如有些學(xué)者指出的那樣，1994年實施的專享稅式的分稅制發(fā)展到今天，事實上已回歸到分稅種的比例分成體制。

這種情況充分說明，我國稅制結(jié)構(gòu)并不適合實施專享式分稅制模式。有人可能說專享式分稅制最為優(yōu)越，我們可以優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，擴大地方稅種來滿足分稅制需要，應(yīng)當(dāng)開征的地方稅是要開征，但專門為了適應(yīng)一種分稅模式，看來大可不必，因為綜觀世界各國的財政體制中的分稅方式，并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有一個公認(rèn)的最優(yōu)模式。各國采取的模式是多樣的，比如德國作為聯(lián)邦制國家，從理論上說，似乎采用稅收專享式分稅制為最佳，然而德國依自己的國情，卻采取了稅種共享式的分成體制；日本是單一制國家，卻實行了全面的專享式分稅制。

第二，稅收分成實行統(tǒng)一比例與我國需要縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化不相適應(yīng)。實踐表明，采用按地區(qū)發(fā)展程度分類適用不同比例辦法卻優(yōu)越得多。采用不同比例劃分收人，既可以使無論貧困地區(qū)或是富裕地區(qū)，都能得到比較穩(wěn)定的滿足政府行使事權(quán)所需要的基本財力，又可減輕中央財政向地方轉(zhuǎn)移支付的負(fù)擔(dān)，既利于縮小地區(qū)間財力差距，又利于在財政體制上構(gòu)造起促進公共服務(wù)均等化以及促進和諧社會建設(shè)的長效機制。

最后，與上述的財政收支測定與劃分方式的改革相配套，還要徹底廢棄保護既得利益的作法，取消稅收返還制度。因為保護既得利益的稅收返還制，是與行使事權(quán)所必須的財力無關(guān)的，是與建設(shè)財力與事權(quán)相匹配體制相背離的。在地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距巨大的條件下，稅收返還辦法真正得益者是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，落后地區(qū)所得很少，隨著時間的推移，不但不利于縮小地區(qū)間財力配置的差距，反而成為擴大差距的消極因素。特別是在我國市場經(jīng)濟體制改革已基本到位的條件下，資本自由流動的條件已齊備，資本出于追求最大限度利潤的動機，常常是把生產(chǎn)地設(shè)在近資源、近勞動成本低的地區(qū)，把銷售總部、研發(fā)中心等設(shè)在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，從而就發(fā)生了稅源發(fā)生地與稅收收入地分離的情況，我國的資源及廉價勞動力集中在中西部地區(qū)，在這種條件下，不可避免地會發(fā)生中西部地區(qū)的稅源向東部地區(qū)流失的問題。在這種情況下，實行稅收返還制，更是不利于推動地區(qū)間財力配置均衡化發(fā)展，不利于促進地區(qū)間公共服務(wù)均等化。因此，取消稅收返還制，不僅是實現(xiàn)地區(qū)問公平分配之必需，更是健全財力與事權(quán)相匹配財稅體制應(yīng)有之義。

(三)轉(zhuǎn)換轉(zhuǎn)移支付實施的思路，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付機制。應(yīng)當(dāng)肯定，近些年不斷加大的，財力性專項轉(zhuǎn)移支付的成就是顯著的，1994年改革前中西部地區(qū)人均財力，只相當(dāng)于東部地區(qū)的32％和35％，近些年來經(jīng)過中央不斷加大的轉(zhuǎn)移支付，中西部地區(qū)人均財力有明顯的提高，至2005年已提高到42％和48％。但是多年的實踐也表明，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付辦法有很大的缺欠，已不適應(yīng)新時期、新階段形勢要求。對現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付辦法的缺欠，專家學(xué)者已進行了多方面的研究，比較集中的看法是：現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付辦法缺少一個總體的法律規(guī)范，一般性轉(zhuǎn)移支付少，臨時性專項轉(zhuǎn)移支付多等等。這些意見無疑是正確的，但筆者看來還有三項基本缺欠：一是沒有建立起穩(wěn)定的長效機制；二是現(xiàn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付方式采取的是逐級傳遞式的支付辦法，即中央財政先撥給省，然后再由省逐級下?lián)艿霓k法，這種辦法雖然有利于發(fā)揮地方因地制宜處理的優(yōu)點，但也有發(fā)生轉(zhuǎn)移支付資金在途中被截留的危險，并且也不利于中央財政在各級政府間，作全國一盤棋式的統(tǒng)籌安排。此外，這種辦法也造成資金轉(zhuǎn)撥時間過長，不利于及時滿足需要，大量資金積壓在途中，不利于提高資金運用效率；三是缺少橫向轉(zhuǎn)移支付功能，不利于調(diào)節(jié)東中西部地區(qū)間稅源與稅收分離所帶來的不公，特別是在我國的宏觀戰(zhàn)略上，為了促進資源開發(fā)和消費的節(jié)約，在資源性產(chǎn)品定價策略上，實行生產(chǎn)環(huán)節(jié)定低價，在消費環(huán)節(jié)定高價策略，在這種策略下，資源開發(fā)的利益也如同稅收一樣，呈現(xiàn)出從中西部向東部流失的問題，這也需要利用橫向轉(zhuǎn)移支付加以解決。故在我國轉(zhuǎn)移支付體系中增加橫向轉(zhuǎn)移支付是十分必要的。

綜上分析，看來對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度進行以下幾方面改革是必要的。

第一，加強轉(zhuǎn)移支付的立法工作，在近期不能實現(xiàn)財政基本法立法的條件下，盡快頒布《財政轉(zhuǎn)移支付法規(guī)》是十分必要的，在法規(guī)中，把我國轉(zhuǎn)移支付模式的各個要素盡可能地做出明確規(guī)定，以便于實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的全面規(guī)范化和強化對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。

第二，實施直接到位的轉(zhuǎn)移支付方式，即無論是一般轉(zhuǎn)移支付，還是專項轉(zhuǎn)移支付，都由承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付責(zé)任主體通過國庫直接撥給接受轉(zhuǎn)移支付的主體的辦法。除特殊情況外，一律不再實行逐級傳遞方式，以消除這種方式的弊端。

第三，實施縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式?；谖覈膶嶋H情況，可以設(shè)想：橫向轉(zhuǎn)移支付，只承擔(dān)解決稅源與稅收分離，及政策定價等帶來的地區(qū)間分配不公，縱向轉(zhuǎn)移支付依然全面承擔(dān)促進各級政府財政平衡任務(wù)。其所以要這樣分工，是因為稅源與稅收分離，及政策定價所帶來的地區(qū)間分配不公平，由中央財政從縱向?qū)嵤┺D(zhuǎn)移支付是很難操作的，而由地方之間橫向交流，卻不僅能比較準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)應(yīng)轉(zhuǎn)移的數(shù)額，而且由地區(qū)友好協(xié)商解決，也利于增加先富帶后富，發(fā)達(dá)地區(qū)支援落后地區(qū)的積極性。

第四，改革稅收征管體制，合并國稅局與地稅局兩套征管機構(gòu)為一體，組建統(tǒng)一的國家收入征收管理局，承擔(dān)全部國家稅收及非稅收入的征管工作。在1994年實行分稅制改革的同時，分別建立國稅局與地稅局兩套稅收征管機構(gòu)是十分必要的，因為當(dāng)時建立的分稅制體制模式，是稅種專享式分稅制，實施國稅局和地稅局征管機構(gòu)分設(shè)，不僅利于加強征管，也利于中央和地方分別運用稅收政策實施宏觀調(diào)控。然而隨著稅種專享向稅收共享轉(zhuǎn)變，再保留兩套機構(gòu)不僅已無必要，而且在實踐中還會產(chǎn)生諸多矛盾。相反，統(tǒng)一的征管機構(gòu)，不僅可以降低征管成本，更利于稅政的統(tǒng)一和地區(qū)間稅收政策的協(xié)調(diào)。