沙面改造利益分析

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編者按：本論文主要從利益主體之間的博弈；從利益主體博弈到公共性等進(jìn)行講述，包括了利益主體的概念與分類、利益主體之間的博弈、利益主體是居住在沙面的居民、人們開始重新審視沙面的命運(yùn)，重新審視我們的政府在對歷史建筑保護(hù)上的力度和能力、利益集團(tuán)主要指工會、政黨、社會組織等等，具體資料請見：

摘要：城市規(guī)劃作為政府公共職能的一個部分，應(yīng)該充分體現(xiàn)公共性，其價值取向應(yīng)該是公共利益的最大化。而城市歷史建筑保護(hù)作為城市規(guī)劃的一個重要組成部分，也因而充分體現(xiàn)其公共利益。但在實(shí)際操作過程中，往往會因?yàn)楦鞣N利益相關(guān)者的反復(fù)相互博弈而影響公共政策的制定和實(shí)施。2008年5月份，媒體曝光“沙面第一樓”遭毀容事件，引起多方關(guān)注。人們開始重新審視沙面的命運(yùn)，重新審視我們的政府在對歷史建筑保護(hù)上的力度和能力。

關(guān)鍵詞：沙面；公共政策；利益主體；博弈

沙面，位于廣州市市中心西南面，是一座只有0.3平方公里的小島，起初是由珠江沖積而成的拾翠洲，1859年后被英法聯(lián)軍看中強(qiáng)行掠奪，成為中國最早的租界之一。島上擁有150多座具有濃郁歐陸風(fēng)情的近代建筑。由于其具有極高的藝術(shù)價值，先后被命名為廣州市文物保護(hù)單位和羊城第九景，1996年被國務(wù)院定為國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位。

由于沙面成為國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位，圍繞這一主題，廣州市對沙面進(jìn)行了多次改造。在改造的過程中，產(chǎn)生了一系列的爭論。尤其是今年5月份，媒體曝光“沙面第一樓”遭毀容事件，①引起多方關(guān)注。人們開始重新審視沙面的命運(yùn)，重新審視我們的政府在對歷史建筑保護(hù)上的力度和能力。在這場轟轟烈烈的歷史建筑保護(hù)和改造運(yùn)動中，我們的政府、文物保護(hù)專家、發(fā)展商和我們的居住老百姓各自表現(xiàn)出不同的態(tài)度。廣州市荔灣區(qū)政府對沙面提出了總部經(jīng)濟(jì)的設(shè)想[1]，而這一設(shè)想遭到不少規(guī)劃文化專家的質(zhì)疑。另外開發(fā)商則一心想要整改沙面，獲取最大利益；而普通老百姓又希望能保護(hù)沙面的原來風(fēng)貌，繼續(xù)過上他們原本平靜、安寧的生活。廣州市荔灣區(qū)政府面對多方壓力，究竟應(yīng)該做出怎樣的政策，才能做到對沙面既合理利用又實(shí)現(xiàn)文化與商業(yè)的平衡。我們說這是一場利益博弈之戰(zhàn)。最終的公共政策到底體現(xiàn)誰的利益，有待我們進(jìn)一步討論。本文試圖對公共政策制定過程中的利益主體進(jìn)行分析，并以沙面這一實(shí)際案例作為分析手段，探究公共利益與其他利益之間的博弈，以便政策制定者真正制定出體現(xiàn)公共利益的公共政策。

一、利益主體之間的博弈

（一）利益主體的概念與分類

在探究利益主體博弈之前，我們先要弄清什么是利益主體。所謂利益主體，即指政策的利益相關(guān)者，主要包括政策制定者（一般理解意義上的政府）、市民群體、工會、政黨及其他一些社會組織。這是外國學(xué)者威廉·N.鄧恩在《PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction》中提到的觀點(diǎn)。他認(rèn)為政策制定過程的第一步是“構(gòu)建問題”，而問題構(gòu)建的方法有許多，其中有一種是“假設(shè)分析”，“假設(shè)分析”的第一階段就是明確利益相關(guān)者，“在第一階段，需要對政策的利益相關(guān)者加以明確、排序并決定其重要程度”[2]。

本人認(rèn)為利益主體大致可以分為以下幾類：

1.政府利益（即公共政策制定者）。一般認(rèn)為政府利益有三種存在形式[3]：(1)政府官員的個人利益：政府官員是政策制定和執(zhí)行的具體操作者，是與社會生活緊密聯(lián)系在一起的，也具有自身的利益取向；(2)部門等小團(tuán)體利益；(3)政府的利益：政府的自我膨脹傾向和政府機(jī)構(gòu)的體制惰性使政府也有利益訴求。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)新政策的制定和實(shí)施意味著利益的重新分配，這必然導(dǎo)致舊有勢力的阻撓。政府為了保持原有的利益，可能會制定有利于其自身的政策，而不一定是體現(xiàn)公共利益的公共政策。

2.利益集團(tuán)主要指工會、政黨、社會組織等。比如行業(yè)工會。利益集團(tuán)一般包括以下四個特征[4]：是一個群體；這個群體必須有一定的組織；這個組織有明確的目標(biāo)；利益集團(tuán)的表達(dá)對象是政府。利益集團(tuán)是以追求利益為基礎(chǔ)的，利益是利益集團(tuán)運(yùn)作的主要原動力，它會促使利益集團(tuán)在公共政策執(zhí)行中既可以發(fā)揮積極的作用，又可以發(fā)揮消極的作用。

3.公民利益（普遍意義上的公共利益）?！豆舱咴~典》中對公共利益有如下定義:它是指社會或國家占絕對地位的集體利益而不是某個狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。公共利益表示構(gòu)成一個政體的大多數(shù)人的共同利益,它基于這樣一種思想,即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利[5]。萊斯利·雅各布在《民主視野》一書中對公共利益總結(jié)出了四種具有代表性的定義方式:(1)公共利益僅僅關(guān)系到一個國家中所有公民共同享有的那類個人利益；(2)堅持認(rèn)為在國家中總是存在著區(qū)別與特定公民利益的東西,意即從具體個人中抽象出來的,并反過來反映由“民眾”的觀念本身所揭示的共同享有的公共所有物；(3)公共利益就是那些代表一個社會里大多數(shù)公民的最好的利益或最大的好處的東西；(4)公共利益是關(guān)系到個人作為公共社會成員所共同擁有的那些利益,如法律、秩序和政治穩(wěn)定等[6]。事實(shí)上,公共機(jī)構(gòu)的利益僅僅是一種團(tuán)體利益,它可能包含人民的利益,但絕不能簡單地將其等同于公共利益。

（二）利益主體之間的博弈

前面我們分析了利益主體的分類。下面我們結(jié)合沙面改造的案例，來分析一下，在這一事件中存在哪些利益主體，他們各自是怎樣影響著公共政策的制定的。

首先是廣州市荔灣區(qū)政府對沙面提出了總部經(jīng)濟(jì)的設(shè)想。強(qiáng)調(diào)既要對沙面進(jìn)行文化保護(hù)又要合理利用，把它打造為具有歐陸風(fēng)情的商務(wù)文化旅游區(qū)。簡單的說就是，政府引入企業(yè)資金來重新改造沙面，采用政府與市場合作的模式。比如今年7月15日的重點(diǎn)項(xiàng)目之一《沙面商務(wù)總部經(jīng)濟(jì)帶招商項(xiàng)目》：沙面島將按“整體保護(hù)、合理利用、逐步整治”的原則進(jìn)行分區(qū)定位，劃分綜合旅游區(qū)、休閑區(qū)、居住區(qū)、商務(wù)辦公區(qū)、領(lǐng)事區(qū)等功能。此前，沙面已引進(jìn)了中國電力投資集團(tuán)公司南方分公司、星巴克公司華南總部等6家公司。從原則上講，這種政策是可行的，可以引入社會資金彌補(bǔ)政府資金的不足?，F(xiàn)在，在沙面，隨處可見商業(yè)氣息，比如沙面北街65號出租給了“名人婚紗攝影”，沙面大街50－52號出租給了星巴克公司。

第二個利益主體是以袁奇峰（中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授，曾任廣州城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院總規(guī)劃師）為代表的專家學(xué)者。他們不是沙面改造過程中直接的利益相關(guān)者，但是作為城市的一分子，尤其他們是一些城市規(guī)劃、文物保護(hù)方面的專家，時常成為政府部門的參謀集團(tuán)，他們的想法將對政府制定政策產(chǎn)生極大的影響。袁奇峰提出的規(guī)劃是沙面可以采用政府與市場合作的模式，創(chuàng)造多贏的格局，使政府、市民、開發(fā)商都達(dá)到自己的目標(biāo)。袁奇峰強(qiáng)調(diào)要對沙面的建筑進(jìn)行分類保護(hù)，一些精品建筑，像教堂、紅樓這些，要嚴(yán)格按照“文物保護(hù)單位”的辦法由政府投入保護(hù)其外觀和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，將其改造成為博物館等政府公共建筑。而一些建筑外表在所在的區(qū)域內(nèi)也比較普通，建筑質(zhì)量也不好，應(yīng)該可以加以改建。但可惜的是，他的沙面保護(hù)規(guī)劃措施并沒有得到市政府的認(rèn)可。

第三個利益主體是居住在沙面的居民。他們中大多是已經(jīng)居住在沙面幾十年了，對沙面充滿了無限的感情，不愿意搬遷。但是街道房管部門卻要這些老住戶在2007年9月30日前必須得搬走。沙面街道房管科工作人員認(rèn)為原來居住人口應(yīng)該逐步遷出，這樣老建筑會得到更好的保護(hù)。沙面的老居民們對此議論紛紛，他們認(rèn)為政府不該指責(zé)他們破壞了歷史建筑，商業(yè)開發(fā)導(dǎo)致的破壞才是致命的。他們熱切期望政府部門能聽聽他們的意見，最好能依然居住在沙面，因?yàn)楫吘挂呀?jīng)住了幾十年了。但政府部門似乎并沒有太多考慮他們的意見。

第四個利益主體是廣州的普通市民。他們于沙面也不是直接的利益相關(guān)者，但是作為城市的一部分，沙面又是國家級歷史文物保護(hù)單位，自然不僅是廣州而且也是整個中華民族的寶貴財產(chǎn)。他們對于沙面又有怎樣的利益訴求呢？我想他們自然是想看到一個保留著完好的原來風(fēng)貌的沙面。但似乎政府部門也沒有太多考慮他們的訴求。

第五個利益主體是開發(fā)商。他們的利益訴求是能夠參與沙面投資開發(fā)，實(shí)現(xiàn)利潤最大化。但他們在投資開發(fā)中，往往只從自己的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，而忽視對歷史建筑應(yīng)有的保護(hù)。比如在海運(yùn)局搬出易地辦公后，沙面一街3號，法國東方匯理銀行大樓舊址被一個香港投資者租下，據(jù)稱香港投資者砸下重金開發(fā)。當(dāng)時香港投資者想把大樓改造成餐飲場所，因?yàn)槭乘?、酒店對建筑物破壞?yán)重，所以文物部門要求，文物建筑內(nèi)不得經(jīng)營明火餐飲。這讓香港投資者的計劃宣告流產(chǎn)，只好將大樓交回政府。2000年，香港投資者撤出時，將最具建筑特色的門框和門扇、壁爐等全部拆走，大樓首層所有內(nèi)墻也都被拆毀。國家文物部門調(diào)查后，定性為惡性破壞事件。

二、從利益主體博弈到公共性

通過上述各利益主體的意愿表達(dá)和博弈，廣州市政府最終采納了荔灣區(qū)政府①的政策，即總部經(jīng)濟(jì)模式政策。那么這項(xiàng)政策是否真的體現(xiàn)了公共利益呢？我個人認(rèn)為荔灣區(qū)政府對沙面提出的總部經(jīng)濟(jì)設(shè)想，在一定程度上體現(xiàn)了公共利益。這一政策的實(shí)行，一方面引入社會資金（有利于開發(fā)商），解決了政府對沙面改造的經(jīng)費(fèi)問題（有利于政府）；另一方面，也使得沙面能被重新開發(fā)利益，讓廣大市民能夠感受和品位到當(dāng)年沙面的風(fēng)采（有利于普通市民和沙面的老居民）。當(dāng)然，在實(shí)際操作過程中，政府對這一措施的監(jiān)管力度不夠，出現(xiàn)了開發(fā)商沒有按照文物法辦事，沒有經(jīng)過正式審批就任意改建的現(xiàn)象，對于沙面老居民的安置也沒有做到位。要改變上述情況，讓政府這一政策——總體經(jīng)濟(jì)設(shè)想能真正體現(xiàn)公共性，我覺得還需做到以下幾點(diǎn)：

1.重新定位沙面：《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》附則第47條中對“歷史文化街區(qū)”[7]有這樣的定義：歷史文化街區(qū)，是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模的區(qū)域。從這一定義看，我認(rèn)為可以把沙面定位為“歷史文化街區(qū)”，既然把沙面定位“歷史文化街區(qū)”，就應(yīng)該認(rèn)識到“歷史街區(qū)”是一個完整的地段，不只包括建筑，還應(yīng)該包括建筑所在地的一切其他配件，如道路、綠化等。因此要對沙面作一個總體規(guī)劃。

2.嚴(yán)格按照《條例》辦事：1996年，沙面被國務(wù)院定為國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位，此時相關(guān)的法律文件只有《文物法》，而《文物法》里沒有提到“歷史文化街區(qū)”的概念，這使得法律無法完全保障沙面。2008年4月通過了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，對“歷史街區(qū)”做了明確規(guī)定，其中第28條規(guī)定：在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動。但是，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施除外。在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍內(nèi)，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證前，應(yīng)當(dāng)征求同級文物主管部門的意見。這樣，沙面的改造就有了完整的法律保障，對于商業(yè)開發(fā)也做了一定限制，有關(guān)部門要嚴(yán)格按照此《條例》辦事，才能避免出現(xiàn)非法拆除事件。

3.合理安置沙面的居民：既然沙面被定為“歷史街區(qū)”，那么居民區(qū)也是屬于沙面的一部分，政府在處理居民搬遷一事時就應(yīng)該慎重考慮，顧及居民的感受。我覺這里可以借鑒袁奇峰教授的觀點(diǎn)，對沙面的建筑進(jìn)行分類保護(hù)，所以對沙面的居民也要分類處理。一類是居住在歷史價值高、國家重點(diǎn)保護(hù)對象的建筑單位里的居民，在合理安排好安置工作后，這部分居民就可以搬遷；第二類是居住在具有普通歷史價值的建筑單位里的居民。如果他們愿意搬就自然好，但是如果不愿意，政府就不能強(qiáng)求。而應(yīng)該制定相應(yīng)的措施，對于需要修繕的建筑，督促其業(yè)主進(jìn)行整修。只有這樣做，才能既考慮到專家學(xué)者的意見，充分利用他們的聰明才智，又兼顧到沙面老居民的利益。這樣的總部經(jīng)濟(jì)設(shè)想，才能真正體現(xiàn)公共利益。