職務(wù)消費改革管理

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編者按：本論文主要從職務(wù)消費現(xiàn)狀透視；職務(wù)消費存在問題的制度分析；職務(wù)消費改革的基本原則和制度選擇等進(jìn)行講述，包括了官員的自利性追求、財政預(yù)算制度編制粗糙，不符合實際、市場化、系統(tǒng)化、徹底嚴(yán)密規(guī)范化規(guī)范職務(wù)消費需要強硬的制度約束、應(yīng)明確所有的職務(wù)消費都要用預(yù)算內(nèi)資金支出等，具體資料請見：

摘要職務(wù)消費是指行政機(jī)關(guān)工作人員在履行公務(wù)的過程中所發(fā)生的費用，是行政成本的重要組成部分。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于官員的自利性和缺乏有效的行政職務(wù)消費約束機(jī)制及預(yù)算制度不健全等原因，職務(wù)消費實際上已成為滋生腐敗的溫床。文章從公共管理的角度，對職務(wù)消費行為進(jìn)行了批判，提出從剛性預(yù)算、績效考核和職務(wù)消費貨幣化三個層次進(jìn)行改革。

關(guān)鍵詞職務(wù)消費剛性預(yù)算績效考核貨幣化

職務(wù)消費是指行政機(jī)關(guān)工作人員在履行公務(wù)的過程中所發(fā)生的費用，如交通費、接待費、通訊費、差旅費、考察費等。正常的職務(wù)支出是保障公務(wù)活動正常進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是行政成本的重要組成部分。長期以來，由于缺乏有效的行政職務(wù)消費約束機(jī)制等原因，我國政府的行政成本居高不下，職務(wù)消費實際上已成為腐敗滋生的溫床。從1978年至2003年25年間，我國行政管理費用增長87倍，占財政總支出的比重由4.71%上升到19.03%，比日本的2.38%、英國的4.19%,韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%分別高出多少，但投入與產(chǎn)出并沒

有出現(xiàn)相應(yīng)的“倍數(shù)效應(yīng)”。[1]建立更為完善的行政職務(wù)消費約束機(jī)制，已經(jīng)成為刻不容緩的事情。

一、職務(wù)消費現(xiàn)狀透視

(一)公務(wù)接待——一年一個三峽

在業(yè)務(wù)、商務(wù)活動中，領(lǐng)導(dǎo)宴請和陪同吃工作餐是一項交往中的禮儀。但在現(xiàn)實中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部把它擴(kuò)大化了，不僅業(yè)務(wù)請、工作請，而且典禮請、來訪請、交誼請，熱衷于鋪張浪費，吃喝之風(fēng)屢屢不止，老百姓曾有著許多生動地形容，如“一桌酒飯一頭?！?。根據(jù)國家統(tǒng)計局的《中華人民共和國2004年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2004年全國餐飲業(yè)零售額7486億元，而根據(jù)相關(guān)材料分析，其中至少有50%是公款開支，全國大中型飯店賓館60.7%的營業(yè)收入來自公款宴請，每年公款吃喝不下3500億元。[2]

(二)公務(wù)用車——一年的全國財政赤字

在我國，公務(wù)用車是職務(wù)消費開支中最大的一部分，也是問題最多的領(lǐng)域。一是有的地區(qū)公款購車的檔次越來越高；二是公車私用十分普遍；三是公車維護(hù)費用持續(xù)攀升。據(jù)全國第二次基本單位普查，截至2001年末，全國共有從中央到地方的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位102.6萬個，按每個單位至少配備2輛公車，全國公車總量約為205萬輛，每輛費用按6萬元/年均計(維護(hù)、保險、養(yǎng)路、燃油等費用)，合1230億元；按30萬公里5年更新，每年新購公車41萬輛，每輛平均25萬元，合1025億元。以上兩項費用合計，全國每年公務(wù)用車支出公款約為2255億元。加司機(jī)工資獎金，每年國家因公車支出的費用為3000億人民幣，相當(dāng)于全國一年財政赤字的總規(guī)模。[3]

(三)差旅考察——巧立名目

隨著改革開放的不斷深入，一些地方的外出公務(wù)活動明顯增多，各地都加強了相互之間的交往交流，一些地方甚至走出國門，加強與國外的聯(lián)系。對于外出公務(wù)中的職務(wù)消費問題，國家和各地方都有規(guī)定，但總有一些部門和個人，無視這些規(guī)定。一是食宿出行超標(biāo)。在差旅中大吃大喝不說，還經(jīng)常出入高檔娛樂場所，造成差旅費用嚴(yán)重超支。二是借考察學(xué)習(xí)之名，公款旅游現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一些單位和個人以工作需要為由，“借學(xué)習(xí)考察之名，行公費旅游之實”，把公費旅游巧妙地隱藏在公務(wù)活動之中。

二、職務(wù)消費存在問題的制度分析

臺灣學(xué)者張金鑒曾提出影響行政的環(huán)境因素主要包括社會生態(tài)、文化生態(tài)、心理生態(tài)及生理生態(tài)四個方面。[4]其基本結(jié)論是當(dāng)這些因素發(fā)生變化時，行政行為必然受到影響。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這種消費成為可能的因素應(yīng)包括以下方面。

(一)官員的自利性追求

官員權(quán)力范圍的擴(kuò)張，使職務(wù)消費成為一種特權(quán)進(jìn)入官員的生活，并加以制度化。行政官員在經(jīng)過一定的法定程序獲得權(quán)力的同時也獲得了相應(yīng)的權(quán)利。權(quán)力與權(quán)利之間、權(quán)力與責(zé)任之間都是對等的關(guān)系，雙方內(nèi)在意蘊的平衡是權(quán)力實現(xiàn)的基礎(chǔ)。客觀上說，權(quán)力的使用既需要官員承受因此做出的種種犧牲，還要銘記自己的責(zé)任，體力和精神兩方面都存在壓力，為此，官員渴望用一種方式來補償自己的損傷，分享權(quán)利或特權(quán)正是這樣的一種補償。然而，由于人性的貪欲或不滿足，官員便傾向于擴(kuò)大權(quán)利分享的范圍而忽視應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，甚至放棄一切義務(wù)，從心理上不斷認(rèn)可和放縱，使權(quán)利不斷擴(kuò)大，職務(wù)消費就在漸變中成為權(quán)利而深入官員的生活之中。

(二)財政預(yù)算制度編制粗糙，不符合實際

現(xiàn)行財政管理體制存在的缺陷，權(quán)力運行的無秩序和監(jiān)督缺乏是導(dǎo)致職務(wù)消費泛濫成為可能的重要因素。正是由于財政管理體制存在的不規(guī)范、不透明、缺乏剛性等因素的影響，使腐敗分子可以利用信息不對稱的便利，在公務(wù)接待中搞各種違規(guī)動作。預(yù)算執(zhí)行不到位，實際上是首長決定制。在公務(wù)接待方面，沒有在預(yù)算上把各部門及部門內(nèi)各單位的接待費、差旅費、考察費等定額明晰。[5]財政部門規(guī)定的出差住宿標(biāo)準(zhǔn)為:省部級干部60元/晚，廳局級干部50元/晚，縣處級干部40元/晚，科級及科級以下干部30元/晚，而伙食標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為12元/天。這些標(biāo)準(zhǔn)脫離了現(xiàn)行賓館、酒店住宿和用餐消費的實際，導(dǎo)致可執(zhí)行性不強。此外，預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，在執(zhí)行中往往變動很大，在實踐中預(yù)算的變動是政府首長或財政部門決定。預(yù)算執(zhí)行的這種彈性大、易變通的特點，使一些部門和單位領(lǐng)導(dǎo)在工作中不計成本，消費無度，在一定程度上方便和縱容了公務(wù)接待中的違規(guī)行為甚至腐敗行為。

三、職務(wù)消費改革的基本原則和制度選擇

(一)市場化

即要在公務(wù)接待中引進(jìn)市場機(jī)制，凡是能夠由市場提供的消費盡可能由市場提供，將市場能做的都交給市場，政府只做市場不想做或想做但做不了、做不好的事。按照市場化原則，由各地或各部門的賓館、招待所、培訓(xùn)中心等提供的服務(wù)，完全可以引人市場機(jī)制和競爭機(jī)制，由效率更高、服務(wù)更好的社會化的賓館、酒店等來提供，哪里價廉物美、服務(wù)周到就去哪里。甚至公務(wù)會議的后勤服務(wù)，也可采用政府采購方式，向社會公開招標(biāo)。政府機(jī)關(guān)經(jīng)營的大量樓堂館所、培訓(xùn)中心等一些行政服務(wù)，能推向市場的都推向市場，形成社會化服務(wù)體系；公務(wù)車可以由汽車租賃公司提供服務(wù)，等等。

(二)系統(tǒng)化

協(xié)同推進(jìn)，至少包括上下協(xié)同推進(jìn)、橫向協(xié)同推進(jìn)、不同項目協(xié)同推進(jìn)、職務(wù)消費和與其相關(guān)的非職務(wù)消費改革配套協(xié)同推進(jìn)等幾個方面。要有一個能夠協(xié)調(diào)各個相關(guān)因素、相關(guān)部門、相關(guān)環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌規(guī)劃整體的改革方案。要理清系統(tǒng)內(nèi)部各要素以及與外部的相互聯(lián)系、相互影響，分出主次關(guān)系，分出輕重緩急，分出先后順序。在明確由誰、由哪些或哪個部門制定哪類或哪個制度的基礎(chǔ)上，論證、選擇制定出什么樣的制度，然后按已經(jīng)制定出來的制度編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算，并進(jìn)行決算、審計預(yù)算執(zhí)行情況，之后嚴(yán)格追究責(zé)任，最終達(dá)到規(guī)范職務(wù)消費的目的下是分類制定規(guī)范，適當(dāng)適度貨幣化。職務(wù)消費系統(tǒng)中的各個支出項目性質(zhì)不同，費用發(fā)生的依據(jù)不同，與系統(tǒng)外因素的聯(lián)系也不同；處在不同職務(wù)上的不同級別、不同職位的消費需要不同，衍生腐敗的基礎(chǔ)和可能性不同，社會的認(rèn)識和接受程度也不同。因此，必須分類制定規(guī)范。不能籠統(tǒng)地說職務(wù)消費貨幣化，有的能貨幣化，有的不能貨幣化，如差旅費用貨幣化的方法就不合適，只有制定嚴(yán)密的報銷制度。

(三)制度化

徹底嚴(yán)密規(guī)范化規(guī)范職務(wù)消費需要強硬的制度約束，沒有規(guī)矩不成方圓。社會化也好，貨幣化也好，基礎(chǔ)都是制度。規(guī)范職務(wù)消費的制度體系要覆蓋從中央到地方的各級政府的各個職務(wù)，覆蓋從人員支出到事務(wù)性支出及設(shè)施支出的所有項目，覆蓋依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序、監(jiān)督等所有環(huán)節(jié)。應(yīng)該承認(rèn)不同地區(qū)同級別職務(wù)消費差異的合理性，但職務(wù)消費的標(biāo)準(zhǔn)必須是公開透明的，要經(jīng)當(dāng)?shù)亓⒎ú块T和人民群眾的同意。

(四)透明化

應(yīng)明確所有的職務(wù)消費都要用預(yù)算內(nèi)資金支出，納入預(yù)算框架之內(nèi)，不能游離于預(yù)算之外；在安排所有的公務(wù)時都要充分考慮到預(yù)算的可能，必須量入為出，嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算；預(yù)算必須是公開的、透明的，必須接受立法機(jī)構(gòu)與公眾的監(jiān)督。