窮人收入增長(zhǎng)政策

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編者按：本論文主要從支持窮人收入增長(zhǎng)的理論；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入分配與貧困減少；稅收政策與支持窮人收入增長(zhǎng)的關(guān)系；支持窮人收入增長(zhǎng)的稅收政策選擇等進(jìn)行講述，包括了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能自動(dòng)惠及窮人、改善分配狀況.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是貧困減少的必要條件、稅負(fù)公平是稅收政策的一項(xiàng)基本原則，不僅僅指稅負(fù)的絕對(duì)公平等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能自動(dòng)地惠及窮人，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中有可能伴隨窮人生活水平下降。世界銀行2004年的分析報(bào)告指出，在2001～2003年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)以每年接近10%的速度增長(zhǎng)，但13億人口中最貧窮的10%人群實(shí)際收入?yún)s下降了24%。本文將從完善稅收政策角度探討支持窮人收入增長(zhǎng)的稅收政策。

一、支持窮人收入增長(zhǎng)的理論

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是減少貧困的最根本力量，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，貧困人口的收入在逐步增加，從而絕對(duì)貧困人口數(shù)量減少。但是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)很大程度上取決于一個(gè)國(guó)家初始的平等水平以及隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平等狀況的變化。窮人是否分享了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處、在多大程度上分享了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處.即“支持窮人的增長(zhǎng)”（Pro－poorGrowth）是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題?！癙ro－poorGrowth”的定義目前還沒(méi)有一致的結(jié)論，主要有以下幾種論述：一是減貧率。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減少了貧困，這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是支持窮人的增長(zhǎng)。這種說(shuō)法僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與貧困減少的關(guān)系，并認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中窮人的收入不是停滯不前或下降，這種增長(zhǎng)就是支持窮人的增長(zhǎng)，這是對(duì)PPG（Pro－poorGrowth）最廣泛的定義（cord等，2004），但該定義缺乏足夠的說(shuō)服力，因?yàn)樵鲩L(zhǎng)總會(huì)帶來(lái)貧困減少。此時(shí)，PPG這個(gè)術(shù)語(yǔ)就沒(méi)有太大的意義，更重要的是它忽略了與之緊密聯(lián)系的不公平因素。二是顯著減貧。即只有使貧困以一個(gè)顯著速度降低的增長(zhǎng)才能被稱(chēng)作PPG，而“顯著”很難被界定，也不能從分析中得出（UN，2000；OECD，2001）。三是以窮人收入的正增長(zhǎng)來(lái)衡量。以窮人的實(shí)際收入增長(zhǎng)來(lái)度量PPG而不論這種增長(zhǎng)是否可以達(dá)到減貧狀態(tài)。比如Ravillion和chen用窮人平均收入增長(zhǎng)來(lái)測(cè)算PPG（Ravillion和chen，2003）。四是窮人的增長(zhǎng)超過(guò)平均增長(zhǎng)水平。該定義認(rèn)為，只要窮人的收入增長(zhǎng)水平超過(guò)了平均收入增長(zhǎng)或富人收入增長(zhǎng)水平就可以被稱(chēng)為PPG（Ravillion和chen，2000；Klasen，2003）。五是彈性分析法，如果增長(zhǎng)與貧困之間的彈性很大，即減貧率與人均增長(zhǎng)率間的比率很高時(shí)，PPG就可以實(shí)現(xiàn)。如果彈性值高于一個(gè)既定的臨界值，這樣的增長(zhǎng)就是支持窮人的增長(zhǎng)。六是偏袒窮人的增長(zhǎng)，即假如無(wú)論采用何種測(cè)量方法定義出的窮人收入增長(zhǎng)都高于在個(gè)人收入分配不變條件下的窮人收入增長(zhǎng)，那么就存在PPG。按此邏輯，減貧效應(yīng)可分解為增長(zhǎng)效應(yīng)和分配效應(yīng)（Kakwani和Pemia，2000；Pemia，2003）。

二、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入分配與貧困減少

Kraay（2004）認(rèn)為支持窮人的增長(zhǎng)有三種可能的來(lái)源：一是高的收入增長(zhǎng)率；貧困改變對(duì)收入增長(zhǎng)有一個(gè)高的靈敏反應(yīng)度：伴隨收入增長(zhǎng)有一個(gè)具體的貧困減少模式。Kraay的研究結(jié)果表明，在短期內(nèi)，貧困的減少在70%的程度上取決于平均收入的增長(zhǎng).而從中期到長(zhǎng)期，這個(gè)比重占到了97%。這足以顯示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困減少的決定性作用。Ravallion（2004）從另一個(gè)角度對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了研究，特別引入了不公平因素。他在研究貧困的收入增長(zhǎng)彈性和初始的不平等水平兩者關(guān)系的模型時(shí)得出，如果考慮初始的不平等狀況，一個(gè)相對(duì)較平等的國(guó)家，收入每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，貧困減少4.3個(gè)百分點(diǎn)；而在一個(gè)高度的不平等國(guó)家，貧困只減少了0.6個(gè)百分點(diǎn)。因此，Ravallion（2004）得出結(jié)論，如果不公平的程度伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而下降，那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將是一個(gè)減少貧困、支持窮人收入增長(zhǎng)的有力工具。

貧困減少取決于兩個(gè)關(guān)鍵性的因素：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入分配。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與貧困減少的關(guān)系，共有五種情況：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)伴隨著貧困減少；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，但貧困并沒(méi)有減少；經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有增長(zhǎng)，但是貧困卻減少了；經(jīng)濟(jì)沒(méi)有增長(zhǎng)，貧困也沒(méi)有減少：經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)導(dǎo)致貧困進(jìn)一步加深。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通過(guò)增加窮人的收入來(lái)減少貧困，不改變收入不均等狀況的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一定不會(huì)減少貧困，如果平均收入提高的同時(shí)，收入分配朝著有利于貧困人口的方向變化，貧困將會(huì)更大程度地減少。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，收入不均等狀況在惡化，貧困可能不但不減少反而增多，這是因?yàn)橐坏┙?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正面效應(yīng)小于不均等惡化的負(fù)面效應(yīng)，貧困就會(huì)進(jìn)一步加深。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為收入分配的基礎(chǔ)，會(huì)引起收入分配的變動(dòng)，主要有兩種結(jié)果：一是收入分配狀況逐步改善，包括減少貧困以及減少不平等狀況；二是收入分配狀況逐步惡化，即貧困人口劇增，貧富差距拉大，收入分配出現(xiàn)兩極分化。研究表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的技術(shù)進(jìn)步將會(huì)帶來(lái)更高程度的不平等，換句話說(shuō)它將通過(guò)不同的方式影響不同勞動(dòng)群體的生產(chǎn)力，如新技術(shù)的引入會(huì)增加對(duì)技術(shù)人員的需求，那些無(wú)技術(shù)的勞動(dòng)者就會(huì)失業(yè)，帶來(lái)不平等；狀況的加深。同時(shí)，收入分配對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也有一定程度的促進(jìn)或抑制作用。Alesina與Perotti（1996）的研究表明，高度不平等的社會(huì)將會(huì)激發(fā)那些處于社會(huì)底層的人從事正常市場(chǎng)活動(dòng)之外的活動(dòng)，如犯罪等有害社會(huì)穩(wěn)定的活動(dòng).同時(shí)社會(huì)政治的不穩(wěn)定以及未來(lái)的不確定，并不鼓勵(lì)人們?nèi)シe累財(cái)富。這從另～角度說(shuō)明不公平狀況的改善將會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而不改善惡化的收入分配狀況，不有效地減緩低收入人群的貧困狀況.經(jīng)濟(jì)就不可能持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，支持窮人收入增長(zhǎng)的目標(biāo)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

總之.減貧效應(yīng)取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)與收入分配效應(yīng)之和。對(duì)有著不同初始水平的國(guó)家，政策制定的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)不同，對(duì)已經(jīng)走上合理增長(zhǎng)路徑的國(guó)家來(lái)說(shuō)，需要更多地關(guān)注收入再分配政策；對(duì)低增長(zhǎng)的國(guó)家而言，在不減弱公平分配力度的情況下.需要把強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)的政策放在優(yōu)先位置。

三、稅收政策與支持窮人收入增長(zhǎng)的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能自動(dòng)惠及窮人、改善分配狀況.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是貧困減少的必要條件.而非充分條件。減少貧困不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)行為，需要依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)，也是一項(xiàng)政府行為.依賴(lài)于政府制定一系列支持窮人收入增長(zhǎng)的政策。而稅收與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)都起著重要的調(diào)節(jié)作用。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，許多國(guó)家在促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及收入公平分配等方面都成功地運(yùn)用了稅收手段，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。稅收政策作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，上涉國(guó)計(jì)，下及民生，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。制定有效的公共稅收政策，促進(jìn)窮人分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果有利于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

通過(guò)稅收政策實(shí)現(xiàn)支持窮人增長(zhǎng)主要有兩個(gè)途徑：一是通過(guò)稅收政策對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展以支持窮人收入增長(zhǎng)：二是通過(guò)稅收政策打破現(xiàn)有不公平的收入分配格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平公正.扶持弱勢(shì)群體?，F(xiàn)階段我國(guó)初次分配注重效率比較成功，但再次分配注重公平卻沒(méi)有很好地實(shí)施，這也是造成我國(guó)當(dāng)前收入差距不斷擴(kuò)大的一個(gè)主要原因。在進(jìn)行稅收政策調(diào)整和改革時(shí)，應(yīng)遵循公平稅負(fù)的原則，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)在不同地區(qū)、行業(yè)以及不同納稅主體之間合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，調(diào)節(jié)收入分配，縮小收入差距，達(dá)到支持窮人收入增長(zhǎng)的目的。

稅負(fù)公平是稅收政策的一項(xiàng)基本原則，不僅僅指稅負(fù)的絕對(duì)公平，更重要的是相對(duì)公平，即征稅要考慮納稅人的納稅能力，納稅能力大的多納稅，納稅能力小的少納稅。依據(jù)量能負(fù)擔(dān)的公平原則，使得收入高、財(cái)富多的人拿出更多的所得，政府可利用從富人階層再次分配獲取的稅收收入直接用于對(duì)低收入階層的轉(zhuǎn)移支付，以提高窮人的購(gòu)買(mǎi)力，改善他們的經(jīng)濟(jì)地位和生存狀態(tài)。稅負(fù)公平也包括社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)公平，一方面要求對(duì)所有人一視同仁，貫徹國(guó)民待遇原則；另一方面對(duì)于客觀存在的不公平因素，如資源稟賦的差異，則通過(guò)差別征稅予以調(diào)節(jié)，以避免因起點(diǎn)不平等而造成“窮者愈窮，富者愈富”的局面。

四、支持窮人收入增長(zhǎng)的稅收政策選擇

（一）加快所得稅改革

1.實(shí)現(xiàn)綜合所得稅為主，分類(lèi)所得稅為輔的混合個(gè)人所得稅模式。貧富懸殊往往是由勞動(dòng)收入以外的其他收入造成的，將收入劃分為勞動(dòng)收入和非勞動(dòng)收入兩大項(xiàng)，采取分類(lèi)綜合計(jì)征，既可有效避免納稅人通過(guò)分解收入、多次扣除費(fèi)用進(jìn)行逃稅，又能體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則，實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅負(fù)的公平。在確定稅前扣除額方面，對(duì)于普遍存在的工資薪金等勞動(dòng)收入，分級(jí)不宜過(guò)多；對(duì)于并非普遍存在但卻決定收入高低和貧富懸殊的非勞動(dòng)所得，可采用級(jí)別較多的超額累進(jìn)稅率。調(diào)整超額累進(jìn)稅率，降低最高邊際稅率水平，減少累進(jìn)的級(jí)距，擴(kuò)大低稅率的適用范圍，體現(xiàn)對(duì)中低收入者的照顧，對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)。稅率級(jí)數(shù)的設(shè)定應(yīng)根據(jù)基尼系數(shù)而定，級(jí)距的設(shè)計(jì)要有利于提高低收入者的收入水平，遏制收入差距的擴(kuò)大。目前，我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)行的是1600元的統(tǒng)一扣除標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行綜合課稅后，需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整費(fèi)用扣除額，根據(jù)每年的通貨膨脹率和收入水平對(duì)扣除標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以保障納稅人的基本生活需要，還要考慮到地區(qū)間居民收入差距較大的事實(shí)，建議不同地區(qū)間的費(fèi)用扣除額有所區(qū)別。

2.完善支持就業(yè)導(dǎo)向的企業(yè)所得稅。對(duì)中小企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、安置就業(yè)等利于解決就業(yè)問(wèn)題的企業(yè)給予降低稅率、稅收減免、提高稅收起征點(diǎn)、投資抵免、加速折舊等稅收優(yōu)惠政策，如對(duì)低利潤(rùn)率的勞動(dòng)密集型行業(yè)實(shí)行低稅率：對(duì)中小企業(yè)實(shí)行比普通稅率低一定比例的優(yōu)惠稅率。另外，為解決中小企業(yè)融資難的問(wèn)題，可考慮對(duì)向中小企業(yè)提供貸款的金融機(jī)構(gòu)免征營(yíng)業(yè)稅；對(duì)購(gòu)買(mǎi)中小企業(yè)公司債券的投資者適當(dāng)降低所得稅稅率，提高社會(huì)投資的積極性：對(duì)于貧困地區(qū)創(chuàng)辦的中小企業(yè)給予減免稅扶持：利用稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)：對(duì)企業(yè)的福利捐助給予稅前扣除的優(yōu)惠等。

（二）完善財(cái)產(chǎn)稅制

財(cái)產(chǎn)稅主要指房產(chǎn)稅，在房產(chǎn)稅方面可考慮對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收比例稅或累進(jìn)稅。由于房屋的折算價(jià)值分配逐步向高收入個(gè)人傾斜，因而對(duì)城鎮(zhèn)居民自用住房課征財(cái)產(chǎn)稅（比例稅率）在整體上將產(chǎn)生“累進(jìn)”效應(yīng)。對(duì)居住高檔別墅者課以高稅的同時(shí)對(duì)居住普通住房者減少征稅甚至減免稅費(fèi)，是調(diào)節(jié)社會(huì)貧富差距的有效舉措。在稅收優(yōu)惠上，目前主要采用減免稅這一直接優(yōu)惠方式，還可以考慮采用稅收抵免、延期納稅、分類(lèi)稅率等間接優(yōu)惠政策?？傊?，通過(guò)對(duì)房產(chǎn)征稅，一方面可以有效調(diào)節(jié)富人的財(cái)產(chǎn)和收入，另一方面隨著政府征稅的增加，地方政府才有穩(wěn)定的財(cái)源向低收入家庭提供更多的廉價(jià)房屋。

（三）開(kāi)征社會(huì)保障稅

由于貧富差距拉大，窮人的生存權(quán)得不到保障，現(xiàn)階段開(kāi)征社會(huì)保障稅能在一定程度上緩解收入差距不斷擴(kuò)大的矛盾，為窮人構(gòu)筑安全網(wǎng)。為促進(jìn)全社會(huì)參加社會(huì)保障的積極性，應(yīng)把企業(yè)繳納社會(huì)保障稅費(fèi)的多少與稅收減免優(yōu)惠政策長(zhǎng)期掛鉤，把個(gè)人參加社會(huì)保障繳納的稅款多少與未來(lái)長(zhǎng)期受益掛鉤。確定稅率時(shí)，應(yīng)根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、納稅人的負(fù)擔(dān)能力等因素，實(shí)行累退稅率。對(duì)個(gè)人收入規(guī)定一個(gè)限額，對(duì)收入中超過(guò)限額的部分不征收社會(huì)保障稅。收入越多，繳納的社會(huì)保障稅在個(gè)人收入中所占的比重越小，這樣的稅率設(shè)計(jì)可以加大對(duì)低收入人群的保障力度。社會(huì)保障稅收入以保險(xiǎn)金、救濟(jì)金等形式再分配給真正有需要的人，以保障最低收入者的生存需要。

（四）開(kāi)征教育稅

機(jī)會(huì)公平包括受教育機(jī)會(huì)的公平，教育水平低下不僅直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，也會(huì)使貧困人口缺乏必要的生存競(jìng)爭(zhēng)能力。開(kāi)征教育稅、促進(jìn)勞動(dòng)者素質(zhì)的提高，是我國(guó)政府一項(xiàng)勢(shì)在必行的任務(wù)。具體執(zhí)行時(shí)，將教育費(fèi)附加進(jìn)行“費(fèi)改稅”，計(jì)稅依據(jù)應(yīng)確定為商品銷(xiāo)售收入和營(yíng)業(yè)收入，無(wú)論是內(nèi)資企業(yè)、外資企業(yè)或個(gè)人，只要取得了銷(xiāo)售收入或營(yíng)業(yè)收入就需要繳納教育稅。對(duì)于教育稅的稅率，建議使用比例稅率。域）