政府債務(wù)管理

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摘要當(dāng)前由于受多種因素的影響，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。龐大的地方政府債務(wù)已嚴(yán)重影響了本級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)，成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的因素，引起了各方的關(guān)注。通過對(duì)地方政府債務(wù)形成原因的分析，探究了地方政府債務(wù)對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行的客觀影響，在此基礎(chǔ)上提出了化解地方政府債務(wù)和促進(jìn)地方財(cái)政發(fā)展的措施。

關(guān)鍵詞地方債務(wù)財(cái)政發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)防范

1地方政府債務(wù)的成因分析

1.1財(cái)政體制方面的原因

在1994年實(shí)行分稅制改革后，財(cái)政的集中度大幅度提高。與此相對(duì)照，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分卻未能徹底進(jìn)行。尤其是各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分工作幾乎沒有展開。在1994～2002年期間，中央財(cái)權(quán)與地方財(cái)權(quán)之比為52∶48，而中央事權(quán)與地方事權(quán)之比則為30∶70。加之近年來各項(xiàng)改革力度不斷加大，特別是社會(huì)保障體制改革、糧食體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革等重大改革，加上地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入要求的增加，地方財(cái)政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)力匱乏。而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，上級(jí)對(duì)地方特別是省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不能滿足地方正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，加之財(cái)政金融體制不健全,導(dǎo)致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務(wù)增加。地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，違規(guī)融資。

1.2經(jīng)濟(jì)改革方面的原因

地方經(jīng)濟(jì)體制改革總體情況是好的，但有些改革卻存在較大缺陷，不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而由地方政府承擔(dān)改革成本，導(dǎo)致政府債務(wù)增加。在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束；由于市場化程度不高、市場準(zhǔn)入的限制，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個(gè)方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散、化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的市場機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

1.3經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的原因

縣域經(jīng)濟(jì)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)，其經(jīng)濟(jì)增長對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大意義。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，中央政府對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有給予相應(yīng)的政策支持和財(cái)力支持，而地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力卻非常大，既要完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，也要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)緩解地方財(cái)政支出的壓力，解決地方經(jīng)濟(jì)改革和運(yùn)行中存在的社會(huì)保障、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境方面的問題。因此，地方政府只能以舉債方式來解決這一問題。

1.4行政管理體制方面的原因

盡管這些年進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但減人、減事、減支的效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒有得到很好的解決，財(cái)政支出壓力較大，支出剛性較強(qiáng)，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，拖欠工資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)行的政府績效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不完善，個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設(shè)，加之監(jiān)督管理的缺位，也導(dǎo)致了政府債務(wù)增加。

1.5投融資體制方面的原因

目前我國的財(cái)政金融體制不健全，作為金融市場上的一大類融資主體，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得已的情況下，只好通過各種辦法，如向單位借款、向個(gè)人借款等，通過各種非正規(guī)渠道進(jìn)行變相舉債，以解決政府財(cái)力緊缺的問題。而不規(guī)范的舉債，也從某種程度上加大了政府債務(wù)的壓力。

1.6政府債務(wù)管理制度方面的原因

長期以來，地方政府對(duì)債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，沒有成立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，政府債務(wù)管理權(quán)限分散于計(jì)委、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門，各部門的管理權(quán)限不同，管理側(cè)重點(diǎn)也不同，這樣，實(shí)際上達(dá)不到規(guī)范管理的效果。同時(shí)，由于沒有建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于是否應(yīng)該舉債沒有相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意舉債的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

2對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行的影響

2.1增大了地方財(cái)政運(yùn)行困難

政府債務(wù)的存在增加了地方財(cái)政運(yùn)行的壓力，地方財(cái)政新增財(cái)力大部分用于償還部分債務(wù)，這導(dǎo)致地方財(cái)政要么無法執(zhí)行中央和省出臺(tái)的一系列財(cái)政支出政策，要么舉債實(shí)施。這樣，造成惡性循環(huán)，使地方財(cái)政超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2遲滯了地方財(cái)政收入的增長

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)日趨完善、公共財(cái)政體系建設(shè)不斷加強(qiáng)的情況下，盡管地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)越來越少，但地方政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用卻在加大。由于地方政府債務(wù)的影響，地方政府信用降低，舉債成本提高，而地方財(cái)力又十分有限，地方政府投入基礎(chǔ)設(shè)施的能力大大削弱。這樣，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，在較大程度上制約了地方財(cái)政收入的增長。

2.3制約了公共財(cái)政職能的發(fā)揮

由于地方政府債務(wù)以財(cái)政“兜底”，使本來就步履艱難的地方財(cái)政雪上加霜，地方財(cái)政保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)都非常困難，更沒有能力投入公共設(shè)施和滿足群眾日益增長地對(duì)公共服務(wù)的需要。這樣，導(dǎo)致了地方財(cái)政難發(fā)揮其應(yīng)有的公共財(cái)政職能。

2.4不利于地方財(cái)政改革的深化

近幾年來，財(cái)政改革力度不斷加大，財(cái)政管理不斷走向規(guī)范化。但由于地方政府債務(wù)的復(fù)雜關(guān)系，使得財(cái)政在理順收入和支出關(guān)系，加強(qiáng)規(guī)范管理方面加大了難度。同時(shí)，在深化地方財(cái)政改革時(shí)，財(cái)政支出的壓力也進(jìn)一步加大，例如農(nóng)村稅費(fèi)改革，國庫集中收付、陽光收入、車改、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村新型合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等，財(cái)政都需要增加支出。收入有限和支出剛性增加以及政府債務(wù)的矛盾，使得改革的難度加大。

3化解政府債務(wù)，促進(jìn)財(cái)政發(fā)展的對(duì)策

3.1合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加大轉(zhuǎn)移支付力度

造成地方財(cái)政困難、地方政府債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

3.2推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大縣級(jí)政府財(cái)政收入規(guī)模，增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力

要化解地方政府債務(wù)，解決當(dāng)前區(qū)縣財(cái)政困難的問題，最根本的出路在于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷壯大地方財(cái)政收入規(guī)模，增加地方可用財(cái)力，這樣，才能從根本上解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，上級(jí)政府部門要制定推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，采取扶持有效措施，解決區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、地方財(cái)源單一的不合理狀況，建立多層次、多方位的財(cái)源體系，促進(jìn)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長。

3.3完善政府績效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系，以減輕地方政府財(cái)政支出和債務(wù)壓力

要著力解決地方財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重、財(cái)政支出壓力大和剛性大的矛盾，就必須加快地方政府行政管理體制改革。一是淡化上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)，將地方政府的職能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面轉(zhuǎn)換到公共管理和公共服務(wù)上來，通過政府職能調(diào)控，加大地方經(jīng)濟(jì)的市場化程度，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是進(jìn)一步精簡地方政府行政機(jī)構(gòu)數(shù)量，壓縮地方財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量和比例，縮小地方財(cái)政的供養(yǎng)系數(shù)。通過精兵簡政，節(jié)約行政開支，減輕地方財(cái)政支出壓力，減少地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的壓力；三是堅(jiān)決杜絕“政績工程”，要改革和完善地方干部考核選拔機(jī)制，用科學(xué)發(fā)展觀來衡量干部的政績，防止出現(xiàn)新的“政績工程”，避免產(chǎn)生新的“政績工程”負(fù)債。

3.4全面清理各類債務(wù)，逐步化解地方政府債務(wù)

全面清理地方政府債務(wù)，徹底弄清地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布等基本情況，按照直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性的債務(wù)分類方法對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分類登記，編制地方資產(chǎn)負(fù)債表。針對(duì)經(jīng)常性債務(wù)和融資性債務(wù)、直接債務(wù)和間接債務(wù)、顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，研究不同的處置辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化償債措施。要遵循“杜絕當(dāng)年新增欠款、逐步化解歷史積欠”的原則，對(duì)財(cái)政周轉(zhuǎn)金，除部分依政策可以核銷外，其余部分要嚴(yán)格按目標(biāo)考核辦法，按“誰發(fā)放、誰回收”的原則進(jìn)行清收。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)地方政府對(duì)直接顯性債務(wù)，應(yīng)根據(jù)債務(wù)的數(shù)量和期限，制定中長期償還計(jì)劃，并建立相應(yīng)的償債基金；對(duì)直接隱性債務(wù)，應(yīng)預(yù)測未來各年度的支出缺口，制定彌補(bǔ)支出缺口計(jì)劃；對(duì)或有顯性債務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持“誰借誰還”的原則，清償債務(wù)，必要時(shí)可用法律手段進(jìn)行追討；對(duì)或有隱性債務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)管理，盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域“就地”化解；對(duì)無法追討的或有顯性債務(wù)和無法“就地”化解的或有隱性債務(wù)，應(yīng)納入直接顯性債務(wù)進(jìn)行清償。

3.5健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是建立高效的政府債務(wù)管理機(jī)制。明確政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和權(quán)限，細(xì)化舉債審批程序，規(guī)范地方政府債務(wù)審批權(quán)限，除經(jīng)縣區(qū)政府債務(wù)管理委員會(huì)批準(zhǔn)外，任何部門、單位和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街、場區(qū)不得擅自舉債。對(duì)確實(shí)需要舉債的，在審批時(shí)，實(shí)行“三個(gè)一律”:舉債項(xiàng)目不符合國家政策規(guī)定，不符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的，一律不審批；舉債單位不具備償債能力的，一律不審批；舉債項(xiàng)目沒有納入舉債計(jì)劃的，一律不審批。

二是建立靈活的政府債務(wù)償還機(jī)制。逐步實(shí)行償債專戶管理。在財(cái)政部門設(shè)立債務(wù)償還專戶，專門用于償還政府債務(wù)。由財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金償還的債務(wù)，財(cái)政部門按計(jì)劃和還款進(jìn)度，將償債資金直接撥入政府償債專戶。經(jīng)財(cái)政轉(zhuǎn)貸的國債資金、國際金融組織的貸款，由使用單位將償債資金劃入償債專戶，由財(cái)政部門一個(gè)口徑歸還。逐步建立償債準(zhǔn)備金制度，按照政府債務(wù)管理的政策要求，財(cái)政部門要建立一定規(guī)模的政府償債準(zhǔn)備金，待條件成熟后，列入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專戶儲(chǔ)存，統(tǒng)一管理，

三是建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)職能部門要實(shí)行跟蹤檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促項(xiàng)目單位整改到位。對(duì)政府重大舉債項(xiàng)目，要委派財(cái)務(wù)總監(jiān)或財(cái)政專管員，對(duì)舉債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管。審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金使用情況和償債計(jì)劃落實(shí)情況的年度審計(jì)。項(xiàng)目竣工后，必須進(jìn)行竣工審計(jì)。將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，公開審計(jì)結(jié)果。對(duì)隨意欠發(fā)工資、拖欠工程款，隨意向干部職工借款集資的，要設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。紀(jì)檢(監(jiān)察)部門要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對(duì)非法挪用、侵占債務(wù)款，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。

3.6建立公開的地方政府融資渠道，規(guī)范地方政府舉債融資管理，允許有條件的地方政府發(fā)行地方債券

要通過建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規(guī)范化，并設(shè)法使地方政府存在隱形債務(wù)顯形化，杜絕以往沒有地方債務(wù)沒有“正門”，只好走“旁門”的不合理現(xiàn)象，堵住各種隱形、違規(guī)的借債融資渠道。要修改和完善《預(yù)算法》有關(guān)地方政府融資的相關(guān)規(guī)定，允許有條件的地方政府以規(guī)范的形式發(fā)債借貸，以解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面財(cái)力不足的狀況，把地方政府債務(wù)納入地方預(yù)算管理，通過預(yù)算約束，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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