加工貿(mào)易管理

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盡管加工貿(mào)易對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大的正面作用,但是,與任何事物一樣,有其利也有其弊,加工貿(mào)易也會(huì)帶來一些負(fù)面影響。對(duì)加工貿(mào)易作用的評(píng)價(jià),從加工貿(mào)易在我國發(fā)軔之初,就存在不同的觀點(diǎn)。近年來,隨著中央政府重視打擊走私,這種爭論達(dá)到了前所未有的程度,并對(duì)有關(guān)政策的走向產(chǎn)生了影響。

對(duì)于加工貿(mào)易負(fù)面作用的認(rèn)識(shí),有些是客觀存在,有些則是由于看待問題角度的失誤,存在夸大甚至強(qiáng)加于加工貿(mào)易之嫌。無論如何,看待像加工貿(mào)易這樣重大的事物,關(guān)鍵要從大局出發(fā),比較其利弊得失。分析存在的問題,不是為了“一葉障目,不見泰山”,否定加工貿(mào)易發(fā)展的必要性和合理性,而是為了解決問題,引導(dǎo)加工貿(mào)易更好地發(fā)展。因此,對(duì)于存在的問題,需要認(rèn)真地分析。

一、關(guān)于加工貿(mào)易“飛料”走私問題

我國的加工貿(mào)易政策規(guī)定,對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口料件實(shí)行“保稅”監(jiān)管政策,即用于加工貿(mào)易出口的料件進(jìn)口時(shí),免征關(guān)稅與增值稅,出口時(shí)不退增值稅。以加工貿(mào)易名義進(jìn)口的料件,若用于生產(chǎn)內(nèi)銷產(chǎn)品,要補(bǔ)交關(guān)稅與增值稅。對(duì)于采用部分國內(nèi)中間投入品的加工貿(mào)易出口,出口退稅實(shí)行“免、抵、退”政策。應(yīng)該說,這是在當(dāng)前我國增值稅率和關(guān)稅水平較高的情況下,發(fā)揮我國比較優(yōu)勢充分利用國際市場的一個(gè)明智之舉。正是實(shí)行了這些政策,才使我國加工貿(mào)易得到了長足發(fā)展。但是,少數(shù)不法分子受利益驅(qū)使,利用加工貿(mào)易進(jìn)行走私犯罪活動(dòng)。不法分子采用虛報(bào)品名、規(guī)格、數(shù)量,進(jìn)口以多報(bào)少,出口以少報(bào)多,高報(bào)單耗,以次充好,甚至采用“假單證、假印章、假簽名”等“三假”手段,從事走私勾當(dāng),將保稅進(jìn)口的貨物在國內(nèi)倒賣。1997年開展嚴(yán)打走私運(yùn)動(dòng)以來,連續(xù)幾年破獲了大量以加工貿(mào)易之名進(jìn)行的走私犯罪活動(dòng)。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì),1997年查獲30萬元以上的加工貿(mào)易走私大要案401起,合計(jì)案值33.3億元,分別占全國海關(guān)查獲大要案總數(shù)的36%和總案值的54%。1999年查獲加工貿(mào)易走私大要案47起,合計(jì)案值28.7億元,分別占全國查獲走私案總數(shù)的39.5%和總案值的53%（邵祥林、王玉梁、任曉薇：《未來國際貿(mào)易的主流》），第82頁，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2001年）。2000年全國海關(guān)共查獲加工貿(mào)易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數(shù)只占全部走私案件數(shù)的7%,但案值比例高達(dá)42%。2001年上半年,海關(guān)調(diào)查部門立案的走私案件,涉及加工貿(mào)易的案值,仍達(dá)到總案值的42.7%;海關(guān)緝私警察立案的走私案件,加工貿(mào)易的案件呈明顯上升勢頭,共立案148起,增長48%,案值12.5億元,增長76%,擅自倒賣保稅料件、成品、甚至減免稅設(shè)備是走私的主要形式。

從海關(guān)查獲的走私案件看,利用加工貿(mào)易走私案占較高的比例。但是,能否據(jù)此認(rèn)為加工貿(mào)易就是走私最重要的渠道呢?答案是不確定的。據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),查獲的走私案值,一般約為實(shí)際走私案的10%,甚至更低。在查獲的走私案件中,不同方式的走私,被查獲的難度不同,因此,不能簡單地從已查獲的走私案件中的比例,來推算不同方式在全部走私案件中的比重。加工貿(mào)易走私,由于必然在海關(guān)留下有關(guān)單據(jù),因此,與那些“闖關(guān)”走私案相比,以加工貿(mào)易之名走私的案件,事后仍然可能查獲,所以,當(dāng)大規(guī)模開展打擊“走私”活動(dòng)時(shí),對(duì)以往的案件,加工貿(mào)易走私更易被查獲。因此,我們尚不能從近幾年海關(guān)查獲走私案中加工貿(mào)易走私所占的比重來推論其在全部走私渠道中的比重。也許所查獲的以加工貿(mào)易方式走私金額占較高比重,只是說明這種走私更易被查獲。

走私活動(dòng)的猖獗,不是因?yàn)閷?shí)行加工貿(mào)易政策,而是由于過高的關(guān)稅和增值稅造成的巨大利益的刺激,以及監(jiān)管手段的落后和官員的腐敗。只要上述誘發(fā)走私的原因存在,不管是否實(shí)行加工貿(mào)易政策,走私都是不可避免的。

開展打擊走私活動(dòng)以來,海關(guān)加強(qiáng)了對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口的監(jiān)管,同時(shí),通過保證金臺(tái)賬“實(shí)轉(zhuǎn)”等方式,試圖防范加工貿(mào)易走私,取得了明顯的成效。但是,也應(yīng)該看到,現(xiàn)行的監(jiān)管手段降低了通關(guān)效率,對(duì)正常的加工貿(mào)易活動(dòng),特別是交貨期很短的高端產(chǎn)品的加工貿(mào)易活動(dòng)產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。這說明，沿襲這種傳統(tǒng)的方法加強(qiáng)監(jiān)管,成本與收益是不對(duì)稱的,必須探索新的監(jiān)管思路與監(jiān)管方法,在提高監(jiān)管效率的同時(shí),更加方便加工貿(mào)易進(jìn)出。

二、關(guān)于加工貿(mào)易出口與貿(mào)易磨擦問題

加工貿(mào)易的快速發(fā)展,使我國與貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易關(guān)系出現(xiàn)了新的變化。有觀點(diǎn)認(rèn)為,加工貿(mào)易出口快速發(fā)展,引發(fā)出兩個(gè)問題,一是與有關(guān)國家之間的貿(mào)易不平衡問題,二是所謂的貿(mào)易磨擦問題。

中國加工貿(mào)易的快速發(fā)展,得益于東亞新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)我國轉(zhuǎn)移出口導(dǎo)向型的制造業(yè)。日本和亞洲“四小龍”都大幅度向中國轉(zhuǎn)移了生產(chǎn)制造能力,這些企業(yè)原本就是以美國市場為主要出口市場的,移到中國后,由于充分利用了我國生產(chǎn)要素低廉的優(yōu)勢,很多企業(yè)的競爭力進(jìn)一步增強(qiáng),因此,對(duì)美出口進(jìn)一步增加。中國加工貿(mào)易的發(fā)展,在東亞新興經(jīng)濟(jì)體、中國和美國之間形成了獨(dú)特的“三角貿(mào)易”關(guān)系:中國從日本和“四小龍”進(jìn)口料件,在華組裝后出口到美國市場。因此,在很短的時(shí)間內(nèi)使中美之間貿(mào)易不平衡問題突顯出來。按照美方統(tǒng)計(jì),2000年中國已經(jīng)取代日本成為美國貿(mào)易逆差最大來源國。深入分析中美貿(mào)易不平衡問題,有幾個(gè)問題需要指出。第一,中國對(duì)美貿(mào)易出口的大幅度增長,實(shí)際上是取代了以往東亞其他經(jīng)濟(jì)體在美國的市場份額,并沒有直接威脅美國本土的企業(yè)。例如,1986～1988年間,美國鞋類進(jìn)口的60%來自中國臺(tái)灣和韓國,中國大陸只占2%。到1999年,這兩類產(chǎn)品進(jìn)口國的位次完全顛倒過來,美國從中國臺(tái)灣和韓國進(jìn)口的鞋類僅占2%,而從中國大陸進(jìn)口的鞋類所占份額上升至60%。玩具和體育用品的情形也相類似。1985年,美國從中國香港、臺(tái)灣和韓國對(duì)該類產(chǎn)品的進(jìn)口占60%以上,中國大陸僅占6%,到90年代末,所占份額數(shù)剛好相反,中國大陸占60%,香港、韓國和中國臺(tái)灣減少至6%。（N."Lardy,IntegratingChinaintoglobalEconomy",Chpt.5,TheBrookPress,2002)。第二,由于香港的轉(zhuǎn)口貿(mào)易,中美兩國對(duì)雙邊貿(mào)易的統(tǒng)計(jì)都出現(xiàn)了誤差。在美國的統(tǒng)計(jì)中,經(jīng)香港對(duì)大陸的出口,被統(tǒng)計(jì)為對(duì)香港出口,而非對(duì)中國大陸出口;而中國經(jīng)香港對(duì)美出口的產(chǎn)品,按原產(chǎn)地原則,仍然被統(tǒng)計(jì)為自中國的進(jìn)口。中國的統(tǒng)計(jì)恰好相反。因此,美國統(tǒng)計(jì)的雙邊貿(mào)易逆差夸大了實(shí)際情況,而中國的統(tǒng)計(jì)則低估了貿(mào)易不平衡狀況。有關(guān)研究表明,中美貿(mào)易逆差應(yīng)介乎兩國統(tǒng)計(jì)之間。第三,中美貿(mào)易不平衡,并非中國保護(hù)市場造成的,實(shí)際上,近10年來,中國市場是美國出口增長最快的市場之一。1990～2000年間,美國對(duì)中國的出口幾乎增長了四倍，1990～2000年,美國企業(yè)對(duì)中國出口的增長速度大大超過了其他出口市場,到2000年,中國成為美國在全球的第八大出口市場。

但是,不管原因何在,中美貿(mào)易不平衡使我國在對(duì)美談判中處于不利地位。特別是,一些美國政客出于政治動(dòng)機(jī),夸大中美貿(mào)易不平衡問題,以期在對(duì)華交往中取得主動(dòng)地位。中美貿(mào)易不平衡的主要影響,并不是像一些論者所宣稱的,影響了一般貿(mào)易的對(duì)美出口,實(shí)際上,美國借中美貿(mào)易不平衡對(duì)中國出口產(chǎn)品直接采取的限制措施并不多,除少數(shù)紡織品受配額限制外,絕大多數(shù)產(chǎn)品并沒有直接受到限制措施,主要原因就在于,加工貿(mào)易出口快速增長導(dǎo)致的貿(mào)易不平衡,只是轉(zhuǎn)移了其他東亞經(jīng)濟(jì)體對(duì)美貿(mào)易的順差,并沒有直接威脅美國本土企業(yè)。而且,很多中國加工貿(mào)易企業(yè)對(duì)美的出口,本來就是美國在華投資的企業(yè),或者美國企業(yè)在華的“代工”企業(yè)的產(chǎn)品。這種貿(mào)易不平衡的主要影響,主要體現(xiàn)在美國在雙邊貿(mào)易談判中,以貿(mào)易不平衡為武器,要求中國加大開放市場、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的力度,加速了我國市場開放,對(duì)國內(nèi)企業(yè)形成了一定的競爭壓力。但是,從長遠(yuǎn)來看,市場開放對(duì)我國經(jīng)濟(jì)效率的提高、競爭力的增強(qiáng)是利大于弊的。

第二方面的問題則是貿(mào)易磨擦問題,或貿(mào)易伙伴針對(duì)中國產(chǎn)品采取的不正當(dāng)保護(hù)措施。最為突出的是中國出口產(chǎn)品在國際市場遇到的反傾銷問題。目前,針對(duì)中國產(chǎn)品的反傾銷訴訟已經(jīng)超過500起,中國已經(jīng)成為全世界被反傾銷最多的國家。不少國家將反傾銷作為貿(mào)易保護(hù)主義的手段,對(duì)中國出口產(chǎn)品濫用反傾銷措施,使我國出口形勢空前嚴(yán)峻。不少學(xué)者與官員認(rèn)為,之所以出現(xiàn)這么多對(duì)華反傾銷,是因?yàn)榧庸べQ(mào)易出口增長太快造成的。但是,國家經(jīng)貿(mào)委委托國務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部最近完成的一項(xiàng)反傾銷研究課題的調(diào)查表明,我國被反傾銷的產(chǎn)品絕大部分是由一般貿(mào)易出口引起的,針對(duì)我國加工貿(mào)易出口的反傾銷案例不到全部對(duì)華反傾銷案例的5～10%。加工貿(mào)易出口之所以不易被反傾銷,基本原因在于,加工貿(mào)易出口大多仍利用了外方原有的出口渠道,出口量、價(jià)格均由外方控制,不會(huì)出現(xiàn)一般貿(mào)易出現(xiàn)的亂打價(jià)格戰(zhàn)的情形。這一研究成果顯示,以往對(duì)加工貿(mào)易的評(píng)價(jià),夸大了其導(dǎo)致貿(mào)易磨擦的負(fù)面作用,實(shí)際情形并非如此。

三、關(guān)于加工貿(mào)易與一般貿(mào)易的關(guān)系問題

有觀點(diǎn)認(rèn)為,加工貿(mào)易的發(fā)展擠壓了一般貿(mào)易發(fā)展。在進(jìn)口方面,對(duì)加工貿(mào)易設(shè)備與中間投入品進(jìn)口實(shí)行保稅政策,使我國進(jìn)口納稅產(chǎn)品比重很低;在出口方面,加工貿(mào)易擠占了一般貿(mào)易出口市場份額。這種觀點(diǎn)是值得商榷的。

(一)關(guān)于加工貿(mào)易與進(jìn)口關(guān)稅收入的關(guān)系,以下幾點(diǎn)需要明確

第一,對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口免征關(guān)稅,是合理的。加工貿(mào)易進(jìn)口最終會(huì)包含在出口產(chǎn)品之中,如果對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口征收關(guān)稅,就會(huì)扭曲進(jìn)口投入品的價(jià)格,使我國出口產(chǎn)品國際競爭力下降。

第二,關(guān)稅對(duì)總稅收貢獻(xiàn)的下降主要是由降低關(guān)稅水平引起的。我國算術(shù)平均關(guān)稅水平從1985年的44.3%（N."Lardy,IntegratingChinaintoglobalEconomy",Chpt.5,TheBrookPress,2002)下降到2001年的15.3%,降幅為66%,但同期關(guān)稅占全部稅收的比重只從10%下降到5.5%。

第三,關(guān)稅比重降低的原因還在于其他方面的減免稅。我國有四大類產(chǎn)品不納關(guān)稅,一類是加工貿(mào)易進(jìn)口,二類是外資企業(yè)設(shè)備進(jìn)口,三類是技術(shù)改造等進(jìn)口減免稅,四類是外國政府與國際組織的饋贈(zèng)。1998年我國進(jìn)口應(yīng)稅品比重只有19%,加工貿(mào)易進(jìn)口占總進(jìn)口比重為48.9%,外資企業(yè)投資項(xiàng)下進(jìn)口占10.3%,二者合計(jì)為59.2%,通常饋贈(zèng)進(jìn)口不到1%,因此,技術(shù)改造等免稅進(jìn)口占到20%。也就是說,在應(yīng)該繳納關(guān)稅的一般貿(mào)易進(jìn)口中,政策性免稅進(jìn)口額達(dá)到一半以上。關(guān)稅收入比重的降低,這類政策性減免也是一個(gè)重要原因。

(二)加工貿(mào)易擠占一般貿(mào)易出口市場的觀點(diǎn),是難以成立的

第一,加工貿(mào)易出口市場是一個(gè)開放的競爭性市場,即使中國不發(fā)展加工貿(mào)易,這部分市場也不會(huì)自動(dòng)地留給一般貿(mào)易出口。從事加工貿(mào)易的外國投資者可以在其他國家,如東盟國家加工出口。因此,中國發(fā)展加工貿(mào)易并沒擠占一般貿(mào)易市場,只是擠占了其他發(fā)展中國家在第三國的市場。從過去10多年來中國和東亞其他經(jīng)濟(jì)體的不少勞動(dòng)密集型產(chǎn)品在美國市場份額的增減,可以看得很清楚。

第二,加工貿(mào)易的發(fā)展有助于增強(qiáng)一般貿(mào)易出口產(chǎn)品的競爭力。首先,加工貿(mào)易具有很強(qiáng)的技術(shù)與管理方面的“溢出效應(yīng)”,加工貿(mào)易的配套企業(yè)的競爭力,因此得到很大的提高。競爭力提高后,這些配套企業(yè)可能同時(shí)也為一般貿(mào)易出口企業(yè)配套。這樣,一般貿(mào)易出口企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量也會(huì)相應(yīng)得到提高。而且,加工貿(mào)易配套企業(yè)制造能力的發(fā)展,還為一些新產(chǎn)品的發(fā)展提供了基礎(chǔ),有利于擴(kuò)大一般貿(mào)易出口。例如,深圳中興就是利用“珠三角”地區(qū)很強(qiáng)的配套能力,發(fā)展了程控機(jī)等電信產(chǎn)品,大量出口。其次,隨著國內(nèi)配套企業(yè)形成對(duì)進(jìn)口料件的替代,一些原來的加工貿(mào)易出口變成了一般貿(mào)易出口。

第三,加工貿(mào)易配套企業(yè)的競爭力提高以后,有些企業(yè)具備了直接出口的能力,直接采取一般貿(mào)易方式出口。因此,加工貿(mào)易出口與一般貿(mào)易出口的關(guān)系,并非此消彼長的關(guān)系,而是相輔相成的關(guān)系。加工貿(mào)易的發(fā)展,實(shí)際上是有利于促進(jìn)一般貿(mào)易出口的。