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當(dāng)今國(guó)際發(fā)展援助

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當(dāng)今國(guó)際發(fā)展援助

內(nèi)容提要國(guó)際發(fā)展援助是當(dāng)今國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。戰(zhàn)后六十年中,國(guó)際發(fā)展援助在對(duì)世界和平發(fā)展和減少人類(lèi)貧困等方面發(fā)揮了積極推動(dòng)作用的同時(shí),也產(chǎn)生了令人擔(dān)憂的“援助依賴(lài)癥”,即受援國(guó)難以擺脫援助而自我發(fā)展。本文在歸納總結(jié)國(guó)際研究成果的基礎(chǔ)上,認(rèn)為“援助依賴(lài)”是由援助授受雙方共同造成的,需要雙方共同努力來(lái)消除。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展壯大,對(duì)外援助的力度將會(huì)不斷加強(qiáng)。防止援助依賴(lài),提高援助效率和效果,也是我國(guó)在制定對(duì)外援助政策和實(shí)施方案中需要特別重視的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞國(guó)際發(fā)展援助援助效果援助依賴(lài)

國(guó)際發(fā)展援助已走過(guò)了近六十年的歷程。其間,一些國(guó)家和地區(qū)經(jīng)過(guò)國(guó)際援助和自身的努力迅速發(fā)展起來(lái);但是大多數(shù)受援對(duì)象,尤其是南部非洲的大部分國(guó)家在經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的援助以后,不但沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展,反而經(jīng)濟(jì)停滯甚至倒退,貧困人口不減反增,而且對(duì)援助產(chǎn)生了不同的程度的依賴(lài)。

對(duì)外援助是我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)外交的重要戰(zhàn)略內(nèi)容。近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往不斷擴(kuò)大,對(duì)外援助的數(shù)量逐年增加,廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)我國(guó)援助的期待也不斷增大。本文旨在總結(jié)和分析國(guó)際發(fā)展援助中的援助依賴(lài)現(xiàn)象,以期對(duì)我國(guó)調(diào)整對(duì)外援助的方針政策和實(shí)施方法,提高援助效果,增強(qiáng)受援國(guó)發(fā)展能力,實(shí)現(xiàn)和諧共榮的目標(biāo)提供參考。

一、“援助依賴(lài)”的概念

到目前為止,國(guó)際上關(guān)于“援助依賴(lài)”一直沒(méi)有統(tǒng)一的定義,比較有代表性的解釋有:孟加拉學(xué)者認(rèn)為,援助依賴(lài)是一種思想狀態(tài),在這種狀態(tài)下,受援國(guó)失去了為自己發(fā)展而思考的能力,因此而放棄對(duì)援助的控制;還有人認(rèn)為,援助依賴(lài)是一種狀態(tài),是指一國(guó)在沒(méi)有外國(guó)資金和技術(shù)援助的情況下,其政府的很多核心功能無(wú)法正常發(fā)揮,比如機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)和維持、提供基本的公共服務(wù)等,這種狀態(tài)即可認(rèn)為其處于“援助依賴(lài)”中。

可見(jiàn),援助依賴(lài)首先是一種狀態(tài),即產(chǎn)生依賴(lài)的受援國(guó)在沒(méi)有外部援助支持的情況下,其國(guó)內(nèi)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn),其發(fā)展計(jì)劃和政策措施就無(wú)法付諸實(shí)踐,即使依賴(lài)程度輕微,在不得到援助的情況下只能放慢發(fā)展的步伐,舉步維艱;其次,這種狀態(tài)又是一種結(jié)果,即在經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期外部“輸血”以后,不但沒(méi)有真正建立自身的“造血功能”,還有可能破壞了這種功能。

長(zhǎng)期接受發(fā)展援助削弱了自我發(fā)展能力,從表面上看,是一個(gè)矛盾的現(xiàn)象。任何一種現(xiàn)象的產(chǎn)生和存在必定有其原因,所以,找到產(chǎn)生“依賴(lài)”的原因是消除“依賴(lài)”的前提。

二、援助依賴(lài)產(chǎn)生的原因剖析

援助存在授受兩個(gè)方面,援助依賴(lài)的原因也就要從這兩個(gè)方面進(jìn)行剖析,歸納起來(lái),一般認(rèn)為有以下幾個(gè)方面的原因:

(一)受援國(guó)落后的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)和羸弱的政治制度和管理體制

1.落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)力量和人力資源

經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是接受援助的原因之一,但是欠發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)能力又是援助得以發(fā)揮作用的基本條件。長(zhǎng)期以來(lái),廣大發(fā)展中國(guó)家一窮二白,缺乏進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的完善基礎(chǔ)設(shè)施,而且缺乏能夠制定發(fā)展規(guī)劃的管理人才和技術(shù)人才,所以,在接受的援助過(guò)程中,受援國(guó)基本上處于被動(dòng)地位,只能被動(dòng)地接受發(fā)達(dá)的援助國(guó)制定的建設(shè)方案,不能根據(jù)自己的國(guó)情和需要建設(shè)經(jīng)濟(jì)體系。

2.脆弱低效的政治制度和管理體制

如果受援國(guó)有持續(xù)穩(wěn)定的政治體制和較高水平的管理機(jī)制,一般更有利于其根據(jù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要來(lái)確定受援項(xiàng)目,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo),同時(shí),通過(guò)高水平的管理使援助項(xiàng)目達(dá)到最佳效果。

西方援助國(guó)傾向于認(rèn)為民主的政治體制更有利于援助發(fā)揮效用,并要求受援國(guó)建立民主制度。但是,有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),在法治條件較差、治理水平不高的情況下,一些發(fā)展中國(guó)家雖然采用了西方式民主政治體制,政府定期更換卻導(dǎo)致了發(fā)展政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性的不良后果。當(dāng)權(quán)者考慮的核心問(wèn)題是如何能維持政權(quán),如何在任期內(nèi)維護(hù)既得利益。為了達(dá)到這些目的,他們必須維持現(xiàn)狀和獲得更多的政治支持;所以在接受援助過(guò)程中,他們傾向于用援助來(lái)“賄賂”選民或支持自己的利益團(tuán)體。這種類(lèi)型的政府一方面廣泛宣揚(yáng)其任期內(nèi)獲得國(guó)際發(fā)展援助的數(shù)量,以此來(lái)證明自身獲得外部援助的能力,并希望以此使選民相信他們的執(zhí)政能力;同時(shí)他們更傾向于把外來(lái)的援助當(dāng)作揮霍和賄賂選民的資本。這樣的政府通常把援助對(duì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家建設(shè)方面的作用當(dāng)作次要目標(biāo)。在這種情況下,援助往往會(huì)加重受援國(guó)的腐敗程度。而另一方面,一個(gè)集權(quán)體制的政府可能具有很強(qiáng)的執(zhí)政能力,其政策具有很強(qiáng)的連續(xù)性,鮮有短期的執(zhí)政行為,在這種情況下,援助就會(huì)發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。DeborahBrutigam通過(guò)對(duì)博茨瓦納和我國(guó)臺(tái)灣這兩個(gè)受援效果較好的國(guó)家和地區(qū)的比較研究后得出結(jié)論,認(rèn)為這兩者都有一個(gè)共同的特點(diǎn):都具有集權(quán)的、獨(dú)立的政治體制。

關(guān)于政治體制和政府治理對(duì)援助效果的影響方面的研究近年來(lái)非常多。一些西方學(xué)者認(rèn)為,受援國(guó)政府的政治體制和管理水平既可能促進(jìn)也可能阻礙援助發(fā)揮作用。如果受援國(guó)經(jīng)濟(jì)有轉(zhuǎn)好的跡象或者受援國(guó)政府希望對(duì)現(xiàn)有機(jī)制進(jìn)行改革,援助會(huì)對(duì)其改革和發(fā)展起到推動(dòng)作用;相反,如果受援國(guó)政府沒(méi)有改革的打算,援助可能對(duì)舊有體制起到固化作用,放大舊體制的弊端和阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。

(二)援助國(guó)的國(guó)家利益與援助“殖民主義”

摩根索認(rèn)為,無(wú)論什么形式的對(duì)外援助,本質(zhì)都是政治性的,主要的目標(biāo)都是促進(jìn)和保護(hù)國(guó)家利益。援助國(guó)向落后國(guó)家提供援助,總是夾雜著其自身的政治或經(jīng)濟(jì)意圖。他們絕對(duì)不會(huì)對(duì)那些可能對(duì)援助國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成威脅的行業(yè)提供幫助,而是常常根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要來(lái)安排援助活動(dòng)。而由于落后的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)與脆弱低效的政治制度和管理體制,受援國(guó)在決定援助的內(nèi)容和方式上,常常處于被動(dòng)地位,不能主導(dǎo)自身的發(fā)展。

這樣,受援國(guó)很容易陷入被經(jīng)濟(jì)“殖民”的陷阱。瑞德?tīng)柼岢隽嗽闹趁裥岳碚?,認(rèn)為援助的實(shí)質(zhì)是一種新的殖民手段,援助國(guó)與受援國(guó)之間的新關(guān)系不過(guò)是原宗主國(guó)與殖民地之間的關(guān)系,只不過(guò)是換了一種和平的殖民方式。布勞特就在他的理論中把所有援助,包括聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和所有雙邊援助協(xié)議看作是“殖民技術(shù)工作的直接繼續(xù)”,所不同的是原來(lái)的“殖民技術(shù)官員”換成了“外國(guó)顧問(wèn)”或者“聯(lián)合國(guó)專(zhuān)家”。

援助殖民主義理論具有明顯的不足之處,甚至是偏頗之處,雖然它可以部分地解釋某些特定情況下個(gè)別發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)一些發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行的雙邊援助,但不能解釋全部,也不能解釋多邊發(fā)展援助,如聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的發(fā)展援助,因?yàn)槎噙叞l(fā)展援助具有較強(qiáng)的中立性,已經(jīng)在很大程度上過(guò)濾掉了雙邊援助的政治性和單向利益性;它更不能解釋發(fā)展中國(guó)家之間的互相幫助,比如南南合作,比如我國(guó)向其他發(fā)展中國(guó)家提供援助,這種援助是建立在平等互利基礎(chǔ)上的發(fā)展合作。

但是,在沒(méi)有完整的經(jīng)濟(jì)體系、技術(shù)能力、強(qiáng)有力的政治制度和管理體制的情況下,受援國(guó)的發(fā)展進(jìn)程就像是一張白紙,如果一味按照援助者的意圖來(lái)涂抹,最終只能成為援助國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)充,形成實(shí)質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系。

(三)長(zhǎng)期過(guò)度接受援助

國(guó)際發(fā)展援助中,援助國(guó)和機(jī)構(gòu)在選擇援助目標(biāo)時(shí),往往從自身利益和目的出發(fā)。所以,在國(guó)際援助當(dāng)中往往會(huì)出現(xiàn)這樣的狀況:當(dāng)多個(gè)援助機(jī)構(gòu)都發(fā)現(xiàn)某個(gè)援助領(lǐng)域不符合自己的利益和興趣時(shí),即使是受援國(guó)急需的,也可能無(wú)人問(wèn)津;而對(duì)于符合他們利益和興趣的領(lǐng)域,就會(huì)有多個(gè)國(guó)家或機(jī)構(gòu)的援助同時(shí)出現(xiàn),產(chǎn)生重復(fù)投資、過(guò)度投資,造成這個(gè)領(lǐng)域?qū)υ膰?yán)重依賴(lài)。

就經(jīng)濟(jì)整體而言,學(xué)者們普遍認(rèn)為,高強(qiáng)度援助,即援助占受援國(guó)GDP的比重過(guò)大是造成援助依賴(lài)的主要原因。如果這個(gè)比重長(zhǎng)期在10%以上,則可以說(shuō)明受援國(guó)對(duì)援助產(chǎn)生了依賴(lài)。Brutigam通過(guò)世界銀行提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn),在人口100萬(wàn)以上、援助超過(guò)其GDP10%或以上的30個(gè)國(guó)家中,至少有20個(gè)國(guó)家接受的這種高強(qiáng)度援助狀態(tài)都維持了十年以上,而且,這些國(guó)家都產(chǎn)生了嚴(yán)重的援助依賴(lài)現(xiàn)象??梢?jiàn),援助強(qiáng)度與援助依賴(lài)是成正比的,一旦援助額占其GDP的比重達(dá)到比較高的水平,就很難回落,援助依賴(lài)也就難以避免。但是,Brutigam通過(guò)對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和韓國(guó)的研究發(fā)現(xiàn),在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期,援助占其GDP的比重都很高(有時(shí)甚至超過(guò)10%),但它們并沒(méi)有產(chǎn)生援助依賴(lài),其原因應(yīng)該與強(qiáng)有力的中央集權(quán)制度有關(guān)。三、我國(guó)接受外援和對(duì)外援助的效果和經(jīng)驗(yàn)

(一)我國(guó)接受外援的效果和經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)隨著改革開(kāi)放,自20世紀(jì)70年代末開(kāi)始接受?chē)?guó)際發(fā)展援助,至今已有三十年歷史。在我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中,國(guó)際發(fā)展援助對(duì)吸引外資,引進(jìn)先進(jìn)的發(fā)展理念、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),培養(yǎng)人才和融入國(guó)際社會(huì)等方面都起到了積極的推動(dòng)作用,不但沒(méi)有出現(xiàn)其他受援國(guó)家的援助依賴(lài)現(xiàn)象,而且形成了自己的成功發(fā)展道路,被國(guó)際社會(huì)稱(chēng)為“北京共識(shí)”。

總結(jié)我國(guó)接受援助的經(jīng)驗(yàn),沒(méi)有產(chǎn)生援助依賴(lài)的原因可以概括如下:

1.正確的指導(dǎo)原則

我國(guó)在接受?chē)?guó)際發(fā)展援助中,以“獨(dú)立自主、自力更生、以我為主、為我所用”的指導(dǎo)原則,堅(jiān)持國(guó)際援助必須符合我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,不得干涉我國(guó)內(nèi)政,而且在項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中必須以我為主。這樣,就將發(fā)展的主動(dòng)權(quán)牢牢地掌握在我們自己手里。

2.比較完善的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)力量

經(jīng)過(guò)建國(guó)后三十多年的自力更生、艱苦奮斗,在接受援助之初,我國(guó)已經(jīng)建立了比較完善的經(jīng)濟(jì)體系,也具備了自我發(fā)展的基本技術(shù)力量,因此,在接受援助的過(guò)程中,我國(guó)有力量確定自己發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域,也有力量在接受援助的談判中堅(jiān)持自己的要求,按照自己的發(fā)展需求和優(yōu)先次序確定援助內(nèi)容和方式。因此,來(lái)自國(guó)際社會(huì)的發(fā)展援助得以成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有效補(bǔ)充。

3.強(qiáng)有力的政治保證

我國(guó)在對(duì)國(guó)際發(fā)展援助的規(guī)劃和執(zhí)行過(guò)程中,中央政府堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理有序,積極、主動(dòng)、有效地利用國(guó)際發(fā)展援助,為最大限度地發(fā)揮外援的作用提供了重要的政治保障。

(二)中國(guó)對(duì)外援助的效果和經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)對(duì)外援助始于20世紀(jì)50年代。我國(guó)至今已向一百多個(gè)國(guó)家和區(qū)域組織提供了援助,幫助受援國(guó)建成各類(lèi)項(xiàng)目約2000個(gè)。這些項(xiàng)目涉及受援國(guó)生產(chǎn)和生活的各個(gè)領(lǐng)域,內(nèi)容包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文教、衛(wèi)生、通訊、電力、能源、交通以及社會(huì)公共設(shè)施等。除成套項(xiàng)目外,我國(guó)還向受援國(guó)無(wú)償提供了大量的物資援助,并培訓(xùn)培養(yǎng)了各類(lèi)技術(shù)和管理人才十萬(wàn)人。為減輕受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)擔(dān),我國(guó)還無(wú)條件減免了部分友好重債貧窮國(guó)和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的部分債務(wù)。此外,我國(guó)政府向許多國(guó)家和地區(qū)提供了緊急人道主義援助。我國(guó)的援助在受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用,贏得了受援國(guó)政府和人民以及國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。

從援助者的角度看,我國(guó)的對(duì)外援助沒(méi)有導(dǎo)致受援助國(guó)的援助依賴(lài),原因大致如下。

1.著眼于增強(qiáng)受援國(guó)自我發(fā)展能力、合作共贏的指導(dǎo)思想

與西方國(guó)家援助不同的是,我國(guó)與廣大發(fā)展中國(guó)家一樣,都是剛剛擺脫西方列強(qiáng)剝削,正在進(jìn)行國(guó)家建設(shè),對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的困難感同身受。我國(guó)的對(duì)外援助不像西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家居高臨下的援助,而是發(fā)展中國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的相互幫助。

1964年,總理訪問(wèn)亞非十四國(guó)時(shí)提出了“中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則”,強(qiáng)調(diào)平等互利的基本精神,提出中國(guó)將切實(shí)幫助受援國(guó)自力更生,力求使受援國(guó)真正受益,盡量減輕受援國(guó)的負(fù)擔(dān)以及嚴(yán)格履行承擔(dān)的義務(wù)。20世紀(jì)80年代,我國(guó)的對(duì)外援助在注重社會(huì)效益的同時(shí),更加重視項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益,所奉行的對(duì)外援助的指導(dǎo)思想仍然是平等互利、共同發(fā)展和不干涉別國(guó)內(nèi)政的原則。中國(guó)在今后的援助工作中將繼續(xù)以平等互利為基本精神,在對(duì)外合作中支持國(guó)際社會(huì)幫助發(fā)展中國(guó)家增強(qiáng)自主發(fā)展能力,合作共贏。

2.根據(jù)受援國(guó)需要進(jìn)行援助,建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本條件

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重要基本條件是完善的基礎(chǔ)設(shè)施,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢,是許多援助者不愿提供的。但是,我國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供的許多援助都放在了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,如鐵路、公路、電站、港口等?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為發(fā)展中國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了基本條件,受到了受援國(guó)政府和人民的熱烈歡迎。受援國(guó)政府和人民把中國(guó)稱(chēng)為非洲的“全天候的朋友”。正是由于我國(guó)對(duì)外援助是從增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家自我發(fā)展能力的角度出發(fā)的,是發(fā)展中國(guó)家間相互幫助和平等合作性質(zhì)的援助,因而帶動(dòng)了我國(guó)與非洲各種形式的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作,形成了互惠互利、和諧共贏的發(fā)展與合作新格局。

四、結(jié)論

可以看出,援助依賴(lài)問(wèn)題的產(chǎn)生,既有援助國(guó)不良的動(dòng)機(jī)、援助機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)與合作等外部因素的作用,同時(shí)也有受援國(guó)自身政治經(jīng)濟(jì)體制、技術(shù)水平和管理能力等內(nèi)部原因。援助國(guó)和機(jī)構(gòu)不能推卸自身對(duì)消除援助依賴(lài)所負(fù)有的責(zé)任。提供援助不僅要從自身?xiàng)l件出發(fā),也需要充分考慮受援國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件,從有利于受援者增強(qiáng)自身可持續(xù)發(fā)展能力出發(fā)。援助依賴(lài)現(xiàn)象的消除需要援助授受雙方共同努力。

近年來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,綜合國(guó)力不斷提高,對(duì)外援助不斷增加。西方傳統(tǒng)的援助國(guó)認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)是國(guó)際社會(huì)中一直重要的援助力量,并且以懷疑的眼光研究我國(guó)對(duì)外援助是否給受援國(guó)造成負(fù)擔(dān)。對(duì)外援助是具有重要戰(zhàn)略意義的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容,在新的國(guó)際發(fā)展環(huán)境中,我國(guó)將以建設(shè)“持久和平、共同繁榮的和諧世界”為目標(biāo),繼續(xù)堅(jiān)持平等互利、合作共贏的指導(dǎo)思想,在援助工作中,要特別重視支持發(fā)展中國(guó)家增強(qiáng)自主發(fā)展能力,既要避免援助依賴(lài)現(xiàn)象的發(fā)生,同時(shí)也要做出努力,化解和消除國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)對(duì)外援助的疑慮、誤解和敵意。

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