促進就業(yè)

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[摘要]促進和擴大就業(yè)是我國當前和今后較長時期內(nèi)的重大戰(zhàn)略任務。根據(jù)黨的十六大和十六屆三中全會精神，從目前就業(yè)的嚴峻形勢、突出矛盾及其宏觀性、長期性、緊迫性和復雜性考慮，必須進一步認識我國的就業(yè)問題，認真處理好促進就業(yè)和與其緊密相連、互相制約的若干重大關系。目前，我國既然承認就業(yè)是民生之本，是當前和今后較長一段時期經(jīng)濟生活中的突出問題和主要矛盾，所以，調(diào)整“中心”任務，強化人的主導作用，確立以人為本和以就業(yè)為中心的經(jīng)濟增長模式，圍繞促進就業(yè)和人的發(fā)展制定經(jīng)濟社會年度和中長期發(fā)展規(guī)劃，就是非常必要和完全可行的。以人為本和以就業(yè)為中心，就是在處理就業(yè)和增長即“人”和“物”之間的關系時，要讓“物”為“人’服務，讓增長為就業(yè)服務，而不是相反，保持就業(yè)和增長協(xié)調(diào)一致。

促進和擴大就業(yè)是我國當前和今后較長時期內(nèi)的重大戰(zhàn)略任務。根據(jù)黨的十六大和十六屆三中全會精神，從目前就業(yè)的嚴峻形勢、突出矛盾及其宏觀性、長期性、緊迫性和復雜性考慮，必須進一步認識我國的就業(yè)問題，認真處理好促進就業(yè)和與其緊密相連、互相制約的若干重大關系。

一、促進就業(yè)與經(jīng)濟（GDP）增長的關系

1．促進就業(yè)與經(jīng)濟增長在總體上互相促進，必須協(xié)調(diào)發(fā)展。二十多年來，就業(yè)與增長雖然有時互相獨立甚至互相矛盾，但從總體上看，它們是互相聯(lián)系和互相促進的。前10年的經(jīng)濟增長快，失業(yè)率低，就業(yè)彈性高，每增長1個百分點能增加240萬個左右就業(yè)崗位。這一時期的高增長帶來了高就業(yè)，高就業(yè)也促進了高增長，增長和就業(yè)是基本一致的。后10年的增長繼續(xù)保持較高水平，但就業(yè)彈性下降，失業(yè)率上升，每增加1個百分點只能拉動70萬人左右就業(yè)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和失業(yè)人員由1992年的2．3％和393．9萬人，直線上升到2002年的4％和770萬人。出現(xiàn)增長和就業(yè)的這種矛盾現(xiàn)象不完全是經(jīng)濟增長造成的。其主要原因是正當就業(yè)高峰，新生勞動力增多；體制改革深化，下崗失業(yè)人員增加；就業(yè)渠道不暢，“消化”不良，每年結轉膨脹；農(nóng)村剩余勞動力轉崗量大，部分農(nóng)民因失地而失業(yè)等。這些原因不僅抵消了新的就業(yè)崗位和就業(yè)人員的增加，而且也抵消了經(jīng)濟增長對就業(yè)增長的拉動能力。從長遠和大局來說，就業(yè)和增長的關系是基本協(xié)調(diào)?；ハ啻龠M的。在目前情況下，保持這樣的就業(yè)水平并且能夠促進經(jīng)濟增長和改革發(fā)展穩(wěn)定實屬不易。而這種水平的保持離不開經(jīng)濟增長的支撐。如果一旦經(jīng)濟下滑，這種水平也就難以維持了，這時增長對就業(yè)的作用將會清晰地顯示出來。因此，促進就業(yè)的根本和關鍵是要保證經(jīng)濟的持續(xù)快速健康增長。當然，如果就業(yè)不足和失業(yè)率控制不住的情況繼續(xù)升級，居民特別是農(nóng)村居民收入得不到明顯改善，經(jīng)濟增長就沒有什么實際意義，經(jīng)濟增長本身和社會安定都將成為大的問題。因此，必須保持增長和就業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．促進就業(yè)與經(jīng)濟增長的關系也是人與物的關系。經(jīng)濟增長是對“物”的增長，促進就業(yè)是對“人”的發(fā)展。人的發(fā)展是為了實現(xiàn)人本身的價值，是為了追求人的自由而全面的發(fā)展。物的增長是為了滿足人的需要，而這種需要是要通過人的就業(yè)和人的發(fā)展來實現(xiàn)的。過去，我們在處理“人”和“物”的關系問題上，往往出現(xiàn)偏差，沒有倡導以人為本的精神，沒有樹立科學的發(fā)展觀。所以，我們把增長作為首要的政績指標，不管是在思想意識上還是在實際工作中，都是重物輕人、重增長輕發(fā)展。在當前新的環(huán)境和形勢下，對這種人和物的關系，我們必須重新認識，正確處理，盡快理順。通過促進就業(yè)，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民的根本利益，充分發(fā)揮人民群眾的積極性，是發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化的根本要求。從正反兩方面的實踐經(jīng)驗看，重視人的因素和發(fā)揮人的積極性，始終是最要緊的。

3．從我國的現(xiàn)實需要出發(fā)，確立以就業(yè)為中心的經(jīng)濟增長模式和宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。對于宏觀政策各種目標主次先后的確定，在不同國家、不同時期完全可以各有側重。當就業(yè)崗位緊張、失業(yè)問題突出時，一些工業(yè)發(fā)達國家都把就業(yè)作為優(yōu)先目標或中心目標。目前，我國既然承認就業(yè)是民生之本，是當前和今后較長一段時期經(jīng)濟生活中的突出問題和主要矛盾，所以，調(diào)整“中心”任務，強化人的主導作用，確立以人為本和以就業(yè)為中心的經(jīng)濟增長模式，圍繞促進就業(yè)和人的發(fā)展制定經(jīng)濟社會年度和中長期發(fā)展規(guī)劃，就是非常必要和完全可行的。

以人為本和以就業(yè)為中心，就是在處理就業(yè)和增長即“人”和“物”之間的關系時，要讓“物”為“人’服務，讓增長為就業(yè)服務，而不是相反，保持就業(yè)和增長協(xié)調(diào)一致。需要指出的是，在現(xiàn)階段強調(diào)就業(yè)，并不是說增長不重要，而是說增長要以就業(yè)從而以提高人民的生活水平為出發(fā)點和”落腳點。那么，“就業(yè)中心”與“第一要務”、“硬道理”是否矛盾？“發(fā)展是第一要務”和“發(fā)展是硬道理”中的“發(fā)展”，應該包括人和物、經(jīng)濟和社會兩個方面全面發(fā)展，并不等于GDP增長是“第一要務”，GDP增長是“硬道理”。以“經(jīng)濟建設為中心”，也并沒有說是以GDP增長為中心。以就業(yè)為中。心，就是在堅持“第一要務”、“硬道理”和“經(jīng)濟建設中心”這個總前提下，更加注重解決民生問題，把實現(xiàn)人民的根本利益作為大事，放在首位。這與“第一要務”、“硬道理”和“經(jīng)濟建設中心”不僅不矛盾，而且更加體現(xiàn)了人的發(fā)展的本質(zhì)需要，體現(xiàn)了最廣大人民群眾的根本愿望。讓廣大人民安居樂業(yè)，人民最擁護、最高興、最贊成、最滿意。

二、促進就業(yè)與實現(xiàn)再就業(yè)的關系

什么是就業(yè)和再就業(yè)？就其對象和范圍而言，就業(yè)是指全社會范圍內(nèi)在一定年齡階段中各個方面的無業(yè)失業(yè)人員的就業(yè)。再就業(yè)特指國有企業(yè)下崗失業(yè)人員的重新就業(yè)。就業(yè)包括了再就業(yè)，再就業(yè)是就業(yè)的一個重要組成部分。根據(jù)我國當前的客觀現(xiàn)實和特殊情況，努力搞好再就業(yè)工作是十分重要和必要的。但是，就業(yè)工作同樣需要引起高度重視，就業(yè)和再就業(yè)工作的關系有待于進一步認真處理。不管怎樣，在考慮再就業(yè)工作時，要統(tǒng)籌策劃、通盤考慮如何下決心搞好全社會的整體就業(yè)工作。

多年來，隨著國有企業(yè)改革的深化，在職職工數(shù)量不斷減少。到2002年底，國有企業(yè)職工總數(shù)已由過去最多的1億多人減少為4400萬人。從1998年至2O03年6月底，國有企業(yè)下崗職工累計共有2700多萬人，其中1800多萬人通過各種方式已實現(xiàn)再就業(yè)，未實現(xiàn)再就業(yè)的還有900萬人左右，再就業(yè)的工作任務十分艱巨。但是，要看到，包括諸多方面的全社會的就業(yè)任務更是十分繁重。2002年底，全國就業(yè)人員達73740萬人，而國有企業(yè)4400萬人的從業(yè)人員只是其中的一小部分；國有企業(yè)目前有900萬人需要再就業(yè)，而每年新增包括大中專畢業(yè)生等在內(nèi)的勞動力約1000萬人左右，1億左右進城務工的農(nóng)村勞動力有的就業(yè)還很不穩(wěn)定，在農(nóng)村約1．5億勞動力的就業(yè)還不夠充分，1200萬農(nóng)村勞動力因城市化進程失地而失業(yè)，有的非國有企業(yè)的職員也經(jīng)常處于失業(yè)狀態(tài)等。這些人的總和要遠大于國有企業(yè)需要再就業(yè)的人數(shù)，他們帶來的就業(yè)壓力更大，矛盾更突出。長期以來，國有企業(yè)的職工為國家作出了巨大貢獻。解決國有企業(yè)下崗職工特別是“4050”人員的再就業(yè)和生活問題，是一項非常重要而緊迫的任務。非國有企業(yè)領域的職工對國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展的貢獻也很大，他們中許多下崗失業(yè)人員的生活也很困難，解決廣泛、龐大的非國有企業(yè)勞動力的就業(yè)和生活保障問題同樣重要。如果這個問題解決得不好，同樣會動搖黨的階級基礎，危及國家的長治久安。

近幾年，再就業(yè)工作力度很大，效果明顯。相比之下，就業(yè)工作顯得十分薄弱。其主要原因是對就業(yè)的重要性和緊迫性認識不足，就業(yè)和再就業(yè)的關系沒有得到妥善處理。促進就業(yè)和實現(xiàn)再就業(yè)都是政府的事，都應抓緊抓好。當前，我們要樹立宏觀就業(yè)戰(zhàn)略意識，進一步改善促進就業(yè)的領導機制和工作機制，調(diào)整工作方式和工作方法，認真處理好就業(yè)和再就業(yè)的關系。具體做好以下工作：

1．實施“一把手”就業(yè)責任制工程。從上到下普遍實行“一把手”抓就業(yè)的領導機制，建立促進就業(yè)工作責任體系，把再就業(yè)工作作為整個就業(yè)工作的重要內(nèi)容，全面搞好全社會的就業(yè)工作。

2．實行統(tǒng)一的促進就業(yè)政策。按照黨的十六大提出的“兩個必須毫不動搖”，以及包括私營企業(yè)主在內(nèi)的社會階層“都是中國特色社會主義事業(yè)的建設者”和中國共產(chǎn)黨始終“代表中國最廣大人民的根本利益”的精神要求，逐步實行統(tǒng)一的就業(yè)政策。對各類企業(yè)要一視同仁、平等競爭，要把國有企業(yè)享受的再就業(yè)政策逐步擴大到集體企業(yè)和其他非公有制企業(yè)。從長遠看，一定不要搞等級差別，不要搞特殊優(yōu)惠，不要搞地區(qū)。城鄉(xiāng)、所有制及其人員的就業(yè)政策歧視和雙重標準。在最近進行的全國再就業(yè)大督促中，對這方面反映的問題不少，有的地方已經(jīng)提出了要把各項政策放開到各類企業(yè)和所有人員。因此，對我們的有關政策規(guī)定有必要進行修改和完善。

3．組建促進就業(yè)的領導機構。盡快成立國務院促進就業(yè)工作領導小組，下設辦公室，具體統(tǒng)籌。督促、協(xié)調(diào)和推動全社會包括國有企業(yè)和其他各類企業(yè)下崗職工再就業(yè)、大中專畢業(yè)生和民辦成人高校畢業(yè)生就業(yè)、農(nóng)民工進城就業(yè)和失地失業(yè)農(nóng)民就業(yè)等方面的就業(yè)工作。黨中央和國務院每年召開全國促進就業(yè)工作會議。整個就業(yè)工作是全社會的大事，各地各部門要密切配合，齊抓共管。

4．設立和調(diào)整就業(yè)統(tǒng)計指標。配合就業(yè)工作，設立“實現(xiàn)新增就業(yè)人員”的統(tǒng)計指標，并用這一指標代替“實現(xiàn)新增就業(yè)崗位”和“實現(xiàn)凈增就業(yè)人員”的說法。按照國際標準，把現(xiàn)有的“城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員”和“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”的統(tǒng)計指標調(diào)整為“城鎮(zhèn)失業(yè)人員”和“城鎮(zhèn)失業(yè)率”。根據(jù)需要，也可設立“鄉(xiāng)村失業(yè)人員”和“鄉(xiāng)村失業(yè)率”，進而調(diào)整為全社會的“失業(yè)人員”和“失業(yè)率”。

5．把政策就業(yè)與市場就業(yè)相結合。從2002年9月到2O03年8月，中央召開了兩次再就業(yè)工作會議，出臺了一系列促進再就業(yè)的政策措施?？梢哉f，解決國有企業(yè)下崗職工在政策就業(yè)方面，已經(jīng)做得不錯。但是，挖掘市場潛力，利用市場促進再就業(yè)還有待于繼續(xù)努力。不管是再就業(yè)還是就業(yè)，不管是對待國有企業(yè)還是對待非國有企業(yè)，政府在實施同等的政策措施即實行政策就業(yè)的情況下，更多的應發(fā)揮市場機制在配置勞動力資源中的基礎性作用，即更多的應實行市場就業(yè)，或者叫競爭就業(yè)。

6．抓緊制定促進就業(yè)的政策意見和加快就業(yè)立法。目前，有一整套關于實現(xiàn)再就業(yè)的政策措施，但促進就業(yè)的全國性指導性意見基本是空白。必須組織力量著手抓緊研究關于促進就業(yè)的政策措施。盡快研究制定《中華人民共和國勞動就業(yè)促進法》等，建立以法律保證促進就業(yè)的長效機制。

三、促進就業(yè)與深化改革的關系

實行市場取向的改革以來，過去“統(tǒng)招統(tǒng)分”、“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)體制及政策格局已基本打破。這是改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結果。但是，總結其經(jīng)驗教訓，有些具體做法值得反思，特別是促進就業(yè)和改革開放的關系需要引起高度關注，更需要加以認真處理。

1．改革為經(jīng)濟發(fā)展服務，也要為就業(yè)發(fā)展服務。經(jīng)濟改革和經(jīng)濟發(fā)展是促進和擴大就業(yè)的重要保證。就業(yè)是穩(wěn)定的基本要素，也是改革和發(fā)展的前提條件。沒有就業(yè)就沒有生活出路，改革發(fā)展穩(wěn)定都無從談起。面對當前就業(yè)的突出矛盾，應明確改革要為就業(yè)服務。（1）制定、出臺改革方案和采取改革措施要充分考慮廣大人民的承受能力，要以促進就業(yè)為基本目標。改革的政策、方案實施之前，要向群眾解釋，要讓群眾明白；凡是多數(shù)群眾反對和不利于促進就業(yè)的政策措施，要停止實施，不能強制執(zhí)行；對現(xiàn)有的缺乏考慮就業(yè)的改革措施（如正在建設的社會保障制度就不完全適應當前就業(yè)特點的要求）要及時進行修改；對以犧牲就業(yè)和直接影響群眾利益為代價的改革文件要堅決廢除。（2）在完善社會主義市場經(jīng)濟體制中促進就業(yè)增長。就業(yè)是大家的利益，改革的目的是要搞活經(jīng)濟，讓大家得到實惠。不管是區(qū)域改革還是城鄉(xiāng)改革，都要考慮把開發(fā)新的經(jīng)濟增長點和開發(fā)新的就業(yè)增長點緊密結合起來，努力挖掘一些新的就業(yè)門路。（3）鼓勵。支持非公有制經(jīng)濟和中小企業(yè)帶動就業(yè)增長。首先要創(chuàng)造一視同仁、平等競爭的市場、政策、金融和法律環(huán)境，加快壟斷行業(yè)和城市公用事業(yè)以及文化、教育、衛(wèi)生、銀行、保險等領域改革，進一步為民間資本進入從而為擴大就業(yè)創(chuàng)造有利條件。

2．處理好就業(yè)和國有企業(yè)改革的關系是處理就業(yè)和改革關系的關鍵。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中，如何解決冗員問題一直是國有企業(yè)改革與發(fā)展的一大難題。為了探索解決這一問題，我們提出和實施了企業(yè)改革與脫困的一系列措施。

1997年以來，我們采取的“下崗分流、減員增效”就是其中的措施之一。這一措施對解決國有企業(yè)的問題有一定積極作用。但是，由于沒有充分體現(xiàn)以人為本的原則，其負面影響也不小，過多的不必要的政府行為，對改革和就業(yè)的關系沒有完全協(xié)調(diào)處理好，使國有企業(yè)下崗分流的面過大、量過多，給目前的再就．業(yè)工作加大了壓力。企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，解決企業(yè)的增效問題是企業(yè)自己的事，主要應該讓企業(yè)在競爭中按照市場規(guī)則利用市場機制解決。不管是“減員”還是“增效”，也不管是“下崗”還是“分流”，都不是政府的行為。誰都知道，國際上通行的政府行為是努力降低失業(yè)率。以前的教訓值得引起注意。進一步推進企業(yè)兼并、破產(chǎn)、重組、改造和制度創(chuàng)新，必須認真處理好改革與就業(yè)的關系，一定不要人為地以“下崗分流”犧牲擴大就業(yè)和廣大職工的根本利益為代價。如果再繼續(xù)實施行政干預式的“減員增效”和“下崗分流”政策，其結果只能是導致“人財兩空”和社會混亂。

3．深化改革，促進就業(yè)，必須建立開放型的符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的就業(yè)體制，徹底取消地區(qū)、城鄉(xiāng)和條塊分割封閉的就業(yè)格局，建立和完善全國統(tǒng)一的勞動力市場，促進勞動力合理流動。建立和發(fā)展具有全國性功能的職業(yè)、人才、企業(yè)家等工作就業(yè)介紹機構及其他中介組織，沖破地域阻力，讓所有勞動力在全國范圍內(nèi)參與競爭，合理流動。進一步放寬各類人員出入境限制，尤其是要鼓勵國內(nèi)人員進入國際勞動力市場到國外謀求就業(yè)。實行勞動力接技能和知識水平公平競爭就業(yè)，讓勞動力資源在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同所有制之間通過市場機制的作用得到合理配置。

4．處理好就業(yè)與對外開放的關系，以擴大對外開放和發(fā)展外向型經(jīng)濟促進就業(yè)。到2002年底，外商和港、澳、臺在我國內(nèi)地投資吸納就業(yè)758萬人，通過境外投資派出勞務人員250萬人次左右。據(jù)專家測算，我國每出口1億美元商品可提供1．2萬個就業(yè)崗位。2002年我國外貿(mào)出口3256億美元，大約解決了4000萬人就業(yè)。可見，發(fā)展對外經(jīng)濟十分有利于促進就業(yè)增長。然而，加入WTO后，國際競爭對我國的就業(yè)壓力將逐步顯現(xiàn)。要推進外貿(mào)體制改革，建立出口退稅的新機制，完善出口的相關政策，鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品出口，支持中小企業(yè)和非公有制企業(yè)吸納就業(yè)，進一步拓寬外商投資領域，支持和鼓勵“走出去”，擴大境外就業(yè)規(guī)模。

四、促進就業(yè)與經(jīng)濟結構調(diào)整的關系

在當前我國市場經(jīng)濟條件下，促進就業(yè)與經(jīng)濟結構調(diào)整的關系十分密切。不同的產(chǎn)業(yè)結構。地區(qū)經(jīng)濟結構、所有制結構和企業(yè)組織結構等及其調(diào)整模式，直接對促進就業(yè)產(chǎn)生不同的影響。多年來，雖然我國結構調(diào)整取得了良好成效，但仍不適應市場經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)的客觀要求。在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整方面，我們多年沿用的是20世紀《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，基本沒有把產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與促進就業(yè)聯(lián)系起來，產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構發(fā)生較大偏差，從而導致三次產(chǎn)業(yè)之間的就業(yè)結構和比重變動沒有完全協(xié)調(diào)進行，三次產(chǎn)業(yè)各自的就業(yè)潛力也沒有得到充分發(fā)揮。在區(qū)域經(jīng)濟結構調(diào)整方面，由于產(chǎn)業(yè)政策和投資政策及其他政策環(huán)境的差別，使得城鄉(xiāng)之間、東部沿海和中西部之間經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)增長和居民生活水平的差距不斷拉大。近年來，中西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資比重雖然有所上升，但其總和（如2002年）仍然小于東部地區(qū)，而中西部的失業(yè)率和下崗人員比重則大于東部地區(qū)。在所有制結構調(diào)整方面，非公有制經(jīng)濟和中小企業(yè)吸納就業(yè)的空間仍然受到體制性制約和政策性限制。

制定和實施突出就業(yè)戰(zhàn)略目標的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和經(jīng)濟結構調(diào)整政策，這是我們處理促進就業(yè)和結構調(diào)整關系的長遠發(fā)展戰(zhàn)略。

解決就業(yè)矛盾和就業(yè)壓力是我們的首要任務，當然也是經(jīng)濟結構調(diào)整的重要任務。

1．把就業(yè)放在突出位置，實現(xiàn)結構調(diào)整與促進就業(yè)的緊密結合。要重新制定以促進就業(yè)為基本目標、指導思想、根本原則的產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟結構調(diào)整綱要，清理產(chǎn)業(yè)、行業(yè)政策和經(jīng)濟結構調(diào)整中不利于擴大就業(yè)的政策性文件，清理地區(qū)、城鄉(xiāng)和所有制結構中不利于勞動力合理流動的法律法規(guī)，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，轉變經(jīng)濟增長方式，開發(fā)能夠帶動就業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)。

2．以促進第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)為重點，協(xié)調(diào)發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)空間。加大農(nóng)業(yè)水利、電力、交通、文教、醫(yī)療、社保和其他基礎設施發(fā)展投入，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和小城鎮(zhèn)建設步伐，擴大第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有效需求；以用高技術改造和提升傳統(tǒng)制造業(yè)為重點，把發(fā)展資金密集型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)結合起來，大力發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，提高加工工業(yè)的競爭力，保持第二產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力；把發(fā)展社區(qū)服務業(yè)作為擴大就業(yè)的突破口，繼續(xù)發(fā)展餐飲、商貿(mào)等商業(yè)性服務業(yè)，鼓勵發(fā)展物流、電子商務等生產(chǎn)性服務行業(yè)，進一步發(fā)展旅游業(yè)、教育業(yè)、金融業(yè)、保險業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)，全面開發(fā)第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)空間。

3．推動企業(yè)組織結構調(diào)整，以非公有制企業(yè)和中小企業(yè)作為就業(yè)主體。要進一步放開行政壟斷行業(yè)、基礎設施領域、城市公用事業(yè)等的市場準入限制，拓寬非公有制經(jīng)濟的就業(yè)渠道。實行統(tǒng)一政策和統(tǒng)一法律，為非公有制經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展及更大規(guī)模吸納就業(yè)解決后顧之憂。

4．加快區(qū)域經(jīng)濟結構調(diào)整，促進區(qū)域就業(yè)增長。當前，東部地區(qū)的就業(yè)形勢相對較好，西部地區(qū)的就業(yè)形勢比較嚴峻，中部地區(qū)的就業(yè)矛盾尤為突出。比如，中部地區(qū)的城鎮(zhèn)就業(yè)人員只占全國的34．2％，而下崗人員卻占了5l．2％。中西部地區(qū)要把促進區(qū)域就業(yè)增長作為經(jīng)濟結構調(diào)整的重點，通過體制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場配置勞動力資源的作用，把經(jīng)濟結構調(diào)整與促進就業(yè)增長緊密結合起來。發(fā)揮中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，帶動勞動密集型產(chǎn)業(yè)從東部向中西部轉移，引導東部地區(qū)與中西部地區(qū)的廣泛交流，實現(xiàn)東部經(jīng)營、資金技術、人才與中西部資源、勞動力的優(yōu)勢互補，增強區(qū)域就業(yè)能力。

同時，要把擴大就業(yè)作為老工業(yè)基地振興的重要內(nèi)容。東北三省和安徽、四川、陜西、江西、湖北、湖南、青海、天津、重慶等13個地區(qū)，雖然勞動力總量只占全國的40％，但下崗失業(yè)人員卻占全國的60％以上，就業(yè)問題十分嚴重。必須從產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟結構調(diào)整入手，采取積極的振興和救助措施，大力培育和恢復老工業(yè)、老軍工、老礦區(qū)的經(jīng)濟活力和就業(yè)活力。

五、促進就業(yè)與人力資源開發(fā)建設的關系

我國的勞動力資源狀況有兩個顯著特點：一方面，勞動力資源十分豐富；另一方面，勞動力素質(zhì)整體偏低。2002年，文盲率占全國人口的9．2％，具有大專以上文化的占4．4％，初中以下人口比重高達77．2％。據(jù)第五次人口普查資料顯示，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以小學和初中文化為主，平均受教育年限僅為6．79年，比日本少3．88年；第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以初中文化為主，受教育年限平均為9．44年，比日本少3年左右。全國15歲以上人口中仍有文盲8699．2萬人，其中75％分布在農(nóng)村。目前從業(yè)人員中專業(yè)技術人員為3060多萬人，約占從業(yè)人員的4．3％。在技術人員結構中，初級技工占65％，中級占30％，高級僅占5％。

在市場經(jīng)濟不發(fā)達和就業(yè)崗位開發(fā)有限的情況下，勞動力資源豐富既是優(yōu)勢，也是壓力。勞動力素質(zhì)整體偏低的特點，既不適應新形勢全面建設小康社會的需要，又不適應國內(nèi)外勞動力市場激烈競爭的客觀要求。因此，當前處理好就業(yè)與人力資源建設的關系顯得十分重要。不可否認，處理就業(yè)與勞動力資源開發(fā)建設的關系，必須要按照促進就業(yè)的長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標，在對勞動力資源合理利用、合理開發(fā)、合理配置和全面提高素質(zhì)上下功夫。

1．從經(jīng)濟社會發(fā)展水平和促進就業(yè)的實際需要出發(fā)，制定長遠發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，高度重視人力資源的質(zhì)量和能力開發(fā)。牢固樹立人力資源是“第一戰(zhàn)略資源”的觀念，充分認識人力資源的有效開發(fā)和能力建設對全面建設小康社會的戰(zhàn)略意義，實現(xiàn)從注重物質(zhì)性開發(fā)向注重人力資源開發(fā)轉變，從注重勞動力的數(shù)量發(fā)展向注重勞動力的質(zhì)量建設轉變。結合戶籍制度改革，進一步完善人口發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)當前人口大量流動的特點，著重建立和完善農(nóng)村流動人口的管理機制，依法加強城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村流動人口的計劃生育工作。

2．加大對人力資源開發(fā)建設的投人力度，調(diào)整教育投資結構，把投資發(fā)展基礎教育特別是義務教育作為各級政府的工作重點。長期以來，我國的高等教育經(jīng)費所占比重偏高，而義務教育和基礎教育所占比重過低。在義務教育和高中教育階段，由于各級財政投人不足，教育機構把大量教育經(jīng)費轉移給受教育者負擔，普遍把“義務教育”變?yōu)椤坝袃斄x務教育”，有的甚至通過亂收費把它變成“高價義務教育”，使每年約3000萬兒童因家庭貧困而失學或輟學。這種狀況對提升人力資源的整體素質(zhì)十分不利。必須在保證國家投入教育經(jīng)費持續(xù)增加的前提下，調(diào)整和改善投資結構，大力發(fā)展基礎教育、義務教育和高中教育。對于西部和農(nóng)村貧苦地區(qū)，要通過加大中央財政轉移支付，推動教育事業(yè)發(fā)展。

3．根據(jù)我國人力資源狀況和當前就業(yè)形勢，進一步界定勞動人口年齡，把義務教育擴大到高中教育階段。世界的一般就業(yè)初始年齡是15歲，但各國各地區(qū)的就業(yè)年齡完全可以根據(jù)需要自行調(diào)整。不同的國家和地區(qū)在不同歷史發(fā)展時期的就業(yè)年齡是不同的。各國各地區(qū)選擇什么樣的就業(yè)年齡并沒有嚴格統(tǒng)一的標準。目前，歐盟多數(shù)國家就業(yè)的初始年齡是14歲，日本是15歲。香港的勞動就業(yè)人口是指15歲及以上人口，澳門的勞動就業(yè)人口是14歲或以上的人口。我國長期運用的初始平均就業(yè)年齡是16歲。

中國是一個人口大國。根據(jù)當前和今后一段時期處于勞動力新增高峰，就業(yè)供求矛盾突出的客觀現(xiàn)實，我國勞動就業(yè)的初始年齡可考慮提高1或2歲。對就業(yè)年齡的確定與教育發(fā)展水平具有直接的聯(lián)系。我國目前確定的就業(yè)年齡與考慮完成九年義務教育有關，基本沒有把上高中的因素考慮進去。如果把初始就業(yè)年齡平均推遲到17或18歲，不僅可以提高勞動者的知識水平和工作能力，而且還可以在很大程度上緩解就業(yè)壓力。與調(diào)整就業(yè)年齡相配套的根本措施是大力發(fā)展高中階段教育，把高中教育納入義務教育的范疇。目前，我國高中教育的供求關系很不協(xié)調(diào)，初中升高中的學生比例實在過低。20O2年全國初中畢業(yè)生包括上高中、職高、技校、中專和民辦校的升學率不到60％，大量未升學人員成為新增勞動力開始沖擊就業(yè)崗位。這種狀況可通過教育改革試點加以逐步改變。同時，進一步實行大學擴招，提高大學入學率。

4．以市場為導向加強就業(yè)培訓，完善高校專業(yè)結構，培養(yǎng)創(chuàng)新人才。建立與市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的就業(yè)培訓I制度和培訓體系。以對下崗失業(yè)人員轉崗、再就業(yè)培訓和農(nóng)村進城人員就業(yè)培訓為重點，進行靈活多樣、針對性和實用性強的教育培訓。高校包括民辦高校要把招生目標與就業(yè)預測緊密結合起來，招生數(shù)量尤其是設置專業(yè)要與社會和崗位需求基本適應。建立和完善國家創(chuàng)新人才體制，進一步整合高技術創(chuàng)新人才資源六、促進就業(yè)與城鎮(zhèn)化建設的關系

促進就業(yè)與推進城鎮(zhèn)化建設的關系是互相依賴、互相聯(lián)系的辯證統(tǒng)一關系。擴大就業(yè)有利于推動城鎮(zhèn)化進程，而城鎮(zhèn)化步伐加快和城鎮(zhèn)化水平提高，有利于促進就業(yè)增長。到2002年底，全國總人口為128453萬人，其中鄉(xiāng)村78241萬人，占60．91％，城鎮(zhèn)50212萬人，占39．09％。全國就業(yè)人員73740萬人，其中鄉(xiāng)村48960萬人，占66．4％，城鎮(zhèn)24780萬人，占33．6％。從1978年到2002年，城鎮(zhèn)人口增加了3．3億人，城鎮(zhèn)化率上升了21．2個百分點，城鎮(zhèn)從業(yè)人員比重上升了約10個百分點。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員達1．3億人，農(nóng)村勞動力進人城鎮(zhèn)就業(yè)的勞動力近1．2億人。城鎮(zhèn)就業(yè)增長比全國就業(yè)增長要快，即全國就業(yè)人員比1978年增長了83．65％，城鎮(zhèn)就業(yè)人員比1978年增長了160．46％。目前，在現(xiàn)有農(nóng)村勞動力中，仍有1．5億人處于不充分就業(yè)和閑置的狀態(tài)。隨著城鎮(zhèn)化率的提高和向小康社會的邁進，這些勞動力的主要去向將是逐步進入城市就業(yè)。據(jù)有關部門預測，到2020年，城鄉(xiāng)從業(yè)人員比率將基本持平，即城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重達到50％左右。

研究和處理就業(yè)與城鎮(zhèn)化建設的關系，關鍵是要加快城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的快速健康全面發(fā)展，把城鎮(zhèn)化建設與擴大就業(yè)協(xié)調(diào)推進，以城市發(fā)展促城市就業(yè)。要引導農(nóng)村剩余勞動力有序向城市和小城鎮(zhèn)轉移，充分發(fā)揮大城市和中心城市帶動就業(yè)的作用，保證城鎮(zhèn)就業(yè)不能下滑，只能快速增長。

（一）促進城鎮(zhèn)化就業(yè)的重點。

1．發(fā)展城市社區(qū)服務，拓寬社區(qū)就業(yè)渠道，形成門類齊全、質(zhì)量較高、便民利民的社區(qū)服務體系，組織失業(yè)人員和農(nóng)村勞動力為社區(qū)建設作出貢獻。以老幼病殘孕、貧困戶、離退休人員、失業(yè)人員等為服務對象，開展全方位的社會救助性服務。大力開發(fā)社區(qū)社會福利、公共衛(wèi)生、美化環(huán)境、家政中介、醫(yī)療保健、文體健身、文化娛樂、養(yǎng)老托幼、殘疾康復、居民生活、單位后勤、物業(yè)管理、安全保衛(wèi)、美容美發(fā)、停車洗車、餐飲旅店等各類產(chǎn)業(yè)性和公益性服務就業(yè)崗位，廣泛提供各種服務。

2．增強城市國有企業(yè)活力，大力鼓勵、支持發(fā)展城市中的非國有企業(yè)，繼續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展促進就業(yè)增長。城市中的國有企業(yè)和非國有企業(yè)比較集中，要通過提高國有經(jīng)濟的競爭力，為非國有經(jīng)濟創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，進一步擴大和疏通就業(yè)途徑。目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的鄉(xiāng)村勞動力有1．33億人。在新的形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全面建設小康社會和吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)中具有更加突出的戰(zhàn)略地位，必須發(fā)揮更加積極的重要作用。

3．努力振興城市包括老工業(yè)城市中以制造業(yè)為重點的第二產(chǎn)業(yè)，特別是要發(fā)展以勞動密集型為主導的城市第三產(chǎn)業(yè)。發(fā)展城市工業(yè)和制造業(yè)，既能展現(xiàn)國家的整體工業(yè)實力，又能大規(guī)模吸納勞動力就業(yè)，必須按照黨的十六大的要求，努力促進產(chǎn)業(yè)升級，堅持走現(xiàn)代工業(yè)化的發(fā)展道路。把大力發(fā)展城市第三產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟結構調(diào)整的重點，以產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整帶動就業(yè)結構優(yōu)化，大幅度增加城市第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重。

4．加快城市改革開放步伐，以體制創(chuàng)新促城市就業(yè)。完善城市社會主義市場經(jīng)濟體制，消除促進就業(yè)的各種體制性障礙，為加快城鎮(zhèn)化發(fā)展和不斷擴大城市就業(yè)創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。擴大城市對外開放，加大城市尤其是中西部地區(qū)城市利用外資促進就業(yè)的力度，發(fā)展城市外貿(mào)勞動密集型企業(yè)。建立健全城鎮(zhèn)勞動力市場。

（二）處理就業(yè)與城鎮(zhèn)化建設的關系和加快城鎮(zhèn)化進程，必須注意以下幾個方面的問題。

1．避免在城市化發(fā)展過程中造成農(nóng)民因失地而失業(yè)和生活得不到保障的現(xiàn)象。據(jù)有關部門測算，在1987－2002年的15年里，全國用于城鎮(zhèn)。交通、開發(fā)區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)建設占用耕地達5000多萬畝，其中征用農(nóng)民的耕地約3500萬畝，共有5000多萬人出現(xiàn)不同程度的失地。近六年，失地農(nóng)民約為1700萬人，其中有1200萬人左右導致失業(yè)，出現(xiàn)生活困難，有的甚至出現(xiàn)鬧事。上訪等現(xiàn)象，形成一些不安定因素。如果不盡快采取有力的法律、政策和安置措施，長期任其下去，不僅會造成新的就業(yè)壓力，而且會產(chǎn)生嚴重的政治后果。

2．城鎮(zhèn)化建設要符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，防止人為的盲目冒進。二十多年來，全國的城鎮(zhèn)化建設取得了巨大成績，這是應該肯定的。但是，在39％的城鎮(zhèn)化率中不能不說存在一定的水分，或具有某些計劃經(jīng)濟的色彩。比如，曾經(jīng)在比較集中的一段時間里，大量地實行地改市、縣改市。市管縣，近幾年又搞縣改城市區(qū)、市管區(qū)等，同時進行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、建鎮(zhèn)。到2002年底，建制鎮(zhèn)達19811個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)的50．7％，平均每個鎮(zhèn)的非農(nóng)從業(yè)人員占40．3％。其實，在這些被改、并的地、縣。鄉(xiāng)中，個別的是典型的“三農(nóng)”地區(qū)和貧困地區(qū)，根本不具備改為城鎮(zhèn)的條件，但就是被人為地改了，從而使部分鄉(xiāng)村人口和鄉(xiāng)村勞動力被人為地轉為城鎮(zhèn)戶口。這種做法沒有必要，值得反思。

3．城鎮(zhèn)化建設要與農(nóng)村現(xiàn)代化建設相結合，積極開辟農(nóng)村就業(yè)增長點。有人說，解決“三農(nóng)”問題和農(nóng)民增收問題，是要取消農(nóng)民或盡快把現(xiàn)有在土地上的一半勞動力轉移到城市。這是美好愿望，但很不現(xiàn)實。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村人口到2002年仍有78241萬人，占60．9％，鄉(xiāng)村就業(yè)人員占66．4％。這是一個基本國情和客觀事實，必須面對，不可回避。要切實加大投入，加強農(nóng)村水利、交通、電力等基礎設施建設，努力發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保健、公共環(huán)境、文化娛樂等公用事業(yè)，鼓勵發(fā)展農(nóng)村個體、私營經(jīng)濟，創(chuàng)造一切有利條件，積極拓展農(nóng)村就業(yè)領域.