政府引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展

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摘要：我國資源型城市依靠當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)資源發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)，獲取了較好的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源枯竭、環(huán)境污染等諸多問題。為了有效解決這些問題，資源型城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須依賴于政府。政府應(yīng)制定的是引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，而不是主導(dǎo)性戰(zhàn)略。從戰(zhàn)略管理的角度，為政府提供了制定引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的思路。

關(guān)鍵詞：資源型城市；產(chǎn)業(yè)發(fā)展；戰(zhàn)略制定

1資源型城市及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國的資源型城市是在工業(yè)化進(jìn)程中逐步形成，據(jù)國家發(fā)展與改革委員會(huì)研究報(bào)告顯示，我國現(xiàn)有資源型城市118座，土地總面積96萬km2，涉及總?cè)丝?.54億人。資源型城市在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著供應(yīng)能源和原材料的重要角色，全國的煤炭、石油、鋼材、金屬等許多工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件大都由資源型城市供應(yīng)。

我國資源型城市的形成及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑一般有兩種，一種是礦產(chǎn)資源的開發(fā)而形成城市，即礦產(chǎn)資源的開發(fā)促進(jìn)了城市化進(jìn)程，產(chǎn)生許多資源型產(chǎn)業(yè)。例如平頂山、銅川、大慶、克拉瑪依、攀枝花等。另一類是城市化帶動(dòng)礦產(chǎn)資源的開發(fā)，即隨著城市化進(jìn)程，為了發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)主動(dòng)大力開發(fā)城市周邊地區(qū)礦產(chǎn)資源，發(fā)展許多資源型產(chǎn)業(yè)。例如徐州、邯鄲、鄂爾多斯等。這些資源型城市利用當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)發(fā)展重工業(yè)取得了較高的經(jīng)濟(jì)效益，但發(fā)展到現(xiàn)階段已經(jīng)出現(xiàn)了許多問題，地方政府常常面臨兩難選擇。尤其從118座資源型城市的分布看，大部分都集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，東部沿海地區(qū)只有19座，如表1所示，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，難于形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。因此，研究資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略問題對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

2資源型城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴于政府引導(dǎo)性發(fā)展戰(zhàn)略

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，資源型城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從發(fā)展戰(zhàn)略到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，基本都屬于政府管轄范圍之內(nèi)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起后，對(duì)我國政府職能轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了積極影響，政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)行為大量減少。然而，目前許多資源型城市政府不知如何發(fā)揮自身的作用。面對(duì)日益復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，政府有時(shí)無從下手。原因可以從以下兩個(gè)方面分析：

2.1“市場(chǎng)失靈”是產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴于政府的理論基礎(chǔ)

由于受西方自由主義和新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的影響，西方普遍認(rèn)為政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”角色，市場(chǎng)無需政府任何干預(yù)。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中最早提出了“看不見的手”這一比喻，意思就是追求自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”在市場(chǎng)中活動(dòng)，不自覺地受經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配，在追求自身利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)利益的最大化。因此，無需政府的任何干預(yù)，完備的市場(chǎng)機(jī)制就能夠自動(dòng)調(diào)節(jié)供求，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。但是，人們也逐漸認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)資源配置，需要具備嚴(yán)格的假定條件，這在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中是不具備的，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制存在著自身無法克服的缺陷，即“市場(chǎng)失靈”的存在，因此，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)是必要的。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)能夠解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的局限性和缺陷，從而更有效、更充分地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)”。資源型城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不例外，政府可以通過引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，使資源配置達(dá)到最高效率。

2.2產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀決定了政府實(shí)施引導(dǎo)性戰(zhàn)略的必要性

隨著我國的工業(yè)化，資源型城市紛紛興起了重工業(yè)發(fā)展的熱潮，逐步形成了金屬冶煉、煤炭開采、鋼材加工等資源型產(chǎn)業(yè)。然而發(fā)展到目前，由于受資源型產(chǎn)業(yè)的自身特點(diǎn)，如資源高度依賴性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期性、資本密集性、技術(shù)創(chuàng)新等因素的制約，我國絕大部分資源型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨著許多問題。

首先是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、層次低下，結(jié)構(gòu)調(diào)整難度較大。資源型城市受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的因素較多，加上盲目追求數(shù)量上的擴(kuò)張導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)一直停留在礦產(chǎn)資源的粗放式開采及初步簡(jiǎn)單加工上。在我國118座資源型城市中，煤炭城市占53%；森工城市占18%；有色冶金城市占10%；石油城市占8%；黑色冶金城市占7%；其他城市占4%。大多資源型城市的第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重過大，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直偏慢。2004年包頭市第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為58.49%、鞍山市63.3%、大慶市88.15%、鶴崗市62.75%、克拉瑪依市87.49%等，都是典型面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的資源型城市。其次是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高耗能、高污染，生產(chǎn)產(chǎn)品的技術(shù)含量低、附加值不高所帶來的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)施清潔生產(chǎn)的壓力很大。面對(duì)資源型城市的資源浪費(fèi)及環(huán)境污染問題，中央近幾年一直提倡發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走清潔生產(chǎn)道路。然而由于資源型產(chǎn)業(yè)的自身特點(diǎn)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的限制，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成本巨大，導(dǎo)致許多企業(yè)利潤(rùn)下降而不愿意進(jìn)一步投資，地方政府面臨著兩難選擇。最后，礦產(chǎn)資源的不可再生性及過度開發(fā)而產(chǎn)生的資源枯竭，嚴(yán)重影響資源型城市可持續(xù)發(fā)展。改革開放初期，許多資源型城市為了追求暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，盲目開發(fā)礦產(chǎn)資源，資源利用效率較低，面臨資源枯竭而帶來的許多社會(huì)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國20世紀(jì)中期建設(shè)的國有礦山，有2/3已進(jìn)入“老年期”，400座礦山即將閉坑，300萬下崗職工、1000萬職工家屬的生活受到影響。

3制定政府引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的建議

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展要以產(chǎn)業(yè)的及時(shí)更替為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)的更替需要戰(zhàn)略的長(zhǎng)期引導(dǎo)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命周期中，市場(chǎng)起著基礎(chǔ)性作用，政府起引導(dǎo)性作用才能順利更新產(chǎn)業(yè)。資源型產(chǎn)業(yè)對(duì)自然資源的依賴大，更是需要政府提前從戰(zhàn)略高度規(guī)劃好本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。制定引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)與以往不同，不是為了簡(jiǎn)單追求經(jīng)濟(jì)總量的增大，而是為了協(xié)調(diào)發(fā)展，即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)和區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定應(yīng)從地區(qū)資源情況出發(fā)，在國家和地方產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下，根據(jù)國內(nèi)外市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律制定。

資源型城市因充分利用有限的自然資源實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，與非資源型城市有很大差別，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定必須遵循一定的規(guī)律?？茖W(xué)合理地制定資源型城市政府引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略至少包括現(xiàn)有資源和產(chǎn)業(yè)的確定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的分析、國內(nèi)外市場(chǎng)趨勢(shì)預(yù)測(cè)、產(chǎn)業(yè)與發(fā)展目標(biāo)的定位、確定政府引導(dǎo)性戰(zhàn)略、調(diào)整戰(zhàn)略等基本環(huán)節(jié)，如下圖所示：

3.1政府應(yīng)調(diào)查分析當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)擁有的礦產(chǎn)資源和發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要以當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)資源為加工對(duì)象，因此，只有地方政府準(zhǔn)確把握好當(dāng)?shù)睾椭苓叺貐^(qū)的資源情況才能進(jìn)行下一步的分析。這里的資源主要是指礦產(chǎn)資源，泛指由地質(zhì)作用形成于地殼中以氣態(tài)、液態(tài)和固態(tài)形式存在，具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源。除了勘查這些礦產(chǎn)資源，政府還應(yīng)必須知道周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，為發(fā)展集聚經(jīng)濟(jì)，避免重復(fù)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

3.2對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境進(jìn)行SWOT分析，把握本地區(qū)優(yōu)勢(shì)、3.3政府應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，分析把握國內(nèi)外市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)

政府引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略不同，前提條件必須是尊重市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律。政府應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，引導(dǎo)下一步產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。產(chǎn)業(yè)只有較大的市場(chǎng)發(fā)展空間才能進(jìn)一步發(fā)展，否則政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略將會(huì)有相反的效果。所以，分析國內(nèi)外市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)是不可缺少的環(huán)節(jié)。國內(nèi)市場(chǎng)主要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)為方向，預(yù)測(cè)大當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，如原材料價(jià)格、產(chǎn)品市場(chǎng)供求情況、能源需求量等。同時(shí)，由于受經(jīng)濟(jì)全球化的影響，各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，生產(chǎn)要素的流動(dòng)性非常大。因此，政府也該注意國際市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)知道發(fā)達(dá)國家原材料需求狀況、石油價(jià)格走勢(shì)等。

3.4準(zhǔn)確定位本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及目標(biāo)

政府應(yīng)在把握上述資源、環(huán)境、市場(chǎng)情況的基礎(chǔ)上，定位本地區(qū)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)的定位可以從戰(zhàn)略發(fā)展的高度確定，如“中國有色金屬冶煉基地”、“國際科技合金城”等；也可以從產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容來確定，如三次產(chǎn)業(yè)的比重、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的確定等。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)從短期目標(biāo)、中期目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)來確定，其中不僅包括產(chǎn)值目標(biāo)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展程度。產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展目標(biāo)能為政府引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的形成奠定直接基礎(chǔ)。

3.5實(shí)施引導(dǎo)性戰(zhàn)略過程中應(yīng)注意調(diào)整戰(zhàn)略

定位好產(chǎn)業(yè)及發(fā)展目標(biāo)后緊接著就是要確定并實(shí)施相應(yīng)的引導(dǎo)性戰(zhàn)略。為了應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的高度不確定性，政府應(yīng)該根據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的實(shí)際情況，隨時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，這也正符合引導(dǎo)性戰(zhàn)略的本質(zhì)內(nèi)涵，即根據(jù)變化的環(huán)境而引導(dǎo)。如一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展戰(zhàn)略，隨后可能引導(dǎo)企業(yè)兼并、聯(lián)合、重組發(fā)展戰(zhàn)略等。也可能為了區(qū)域內(nèi)的平衡發(fā)展，實(shí)施區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，政府引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)以根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化，及時(shí)調(diào)整實(shí)施。

4結(jié)語

資源型城市政府作為地區(qū)礦產(chǎn)資源的管理者，應(yīng)該充分利用其資源優(yōu)勢(shì)，制定與外部環(huán)境相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。這與企業(yè)制定自己發(fā)展戰(zhàn)略相似，同樣先在戰(zhàn)略環(huán)境分析的基礎(chǔ)上，依據(jù)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，定位產(chǎn)業(yè)和發(fā)展目標(biāo)。只有這樣才能形成一個(gè)較有效的引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，否則戰(zhàn)略起不到引導(dǎo)的作用?，F(xiàn)實(shí)中有許多資源型城市政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略沒有達(dá)到預(yù)期的引導(dǎo)性效果，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。因此，政府應(yīng)該認(rèn)真反思產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定過程，探索更合理的制定思路。

參考文獻(xiàn)

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資源型城市政府應(yīng)根據(jù)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及自身的發(fā)展情況，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境進(jìn)行SWOT分析，即政府應(yīng)知道本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇、挑戰(zhàn)。這樣才能較準(zhǔn)確的定位一段時(shí)期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。資源型城市優(yōu)勢(shì)一般有資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、原材料優(yōu)勢(shì)、土地資源和價(jià)格優(yōu)勢(shì)、大氣環(huán)境容量?jī)?yōu)勢(shì)等；劣勢(shì)有技術(shù)創(chuàng)新能力較弱、招商引資難度較大、鐵路運(yùn)力緊張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏內(nèi)生力量等；面臨著的機(jī)遇主要有西部大開發(fā)的戰(zhàn)略機(jī)遇、東北老工業(yè)振興計(jì)劃?rùn)C(jī)遇、全球金屬產(chǎn)品價(jià)格居高不下的機(jī)遇、東南沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇等；必須克服的挑戰(zhàn)有集聚經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈延伸的挑戰(zhàn)、匯集周邊資源的挑戰(zhàn)、利用好周邊產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的挑戰(zhàn)、搞好清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)等。各地方政府制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略前應(yīng)認(rèn)真分析本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境，為制定引導(dǎo)性戰(zhàn)略提供依據(jù)。