國外戰(zhàn)略石油儲備體系

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石油戰(zhàn)略儲備是一項(xiàng)應(yīng)對石油供應(yīng)緊急情況的國際性政策。1973年世界石油危機(jī)以后，不少西方市場經(jīng)濟(jì)國家相繼建立了政府戰(zhàn)略石油儲備體系。從1996年起，我國就已經(jīng)成為石油和石油產(chǎn)品凈進(jìn)口國。目前，我國的石油和石油產(chǎn)品進(jìn)口已占全部供應(yīng)量的1／3，據(jù)估計(jì)，2020年進(jìn)口依存度將超過50%，因此，建立國家石油儲備體系越來越緊迫。我們就如何建立石油儲備體系的問題，訪問了美國能源部，聽取了能源部石油戰(zhàn)略儲備辦公室官員的介紹。

一、美國戰(zhàn)略石油儲備體系的運(yùn)行機(jī)制

1973年巴以戰(zhàn)爭導(dǎo)致中東石油供應(yīng)中斷，石油價格猛漲，引發(fā)世界性石油危機(jī)，一度造成美國石油進(jìn)口中斷，給經(jīng)濟(jì)帶來巨大損失。1974年11月，在美國等西方市場經(jīng)濟(jì)國家的倡導(dǎo)下，國際能源機(jī)構(gòu)（簡稱IEA）成立，其主要職能是協(xié)調(diào)成員國的石油儲備行動。1975年，美國國會通過了《能源政策和儲備法》（簡稱EPCA），授權(quán)能源部建設(shè)和管理戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)，并明確了戰(zhàn)略石油儲備的目標(biāo)、管理和運(yùn)作機(jī)制。

(一)企業(yè)商業(yè)儲備超過政府戰(zhàn)略儲備

美國的石油儲備分為政府戰(zhàn)略儲備和企業(yè)商業(yè)儲備。盡管，美國政府戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模居世界首位，但企業(yè)石油儲備遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府儲備。目前，全國的石油儲備相當(dāng)于150天進(jìn)口量，政府儲備為53天進(jìn)口量，僅占1/3。

美國的企業(yè)石油儲備完全是市場行為，既沒有法律規(guī)定企業(yè)儲備石油的義務(wù)，政府也不干預(yù)企業(yè)的儲備和投放活動，企業(yè)根據(jù)市場供求和實(shí)力自主決定石油儲備量和投放時機(jī)。政府主要通過公布石油供求信息來引導(dǎo)企業(yè)，免除石油進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口許可費(fèi)等政策也起到鼓勵企業(yè)增加石油儲備的作用。

(二)政府戰(zhàn)略石油儲備的功能是防止石油禁運(yùn)和供應(yīng)中斷

聯(lián)邦政府的戰(zhàn)略儲備是非軍事用項(xiàng)目，其目標(biāo)是防止石油禁運(yùn)和中斷石油供應(yīng)，平時不輕易動用。中斷石油供應(yīng)是指某些石油輸出國的石油出口突然中止或急劇下降，導(dǎo)致國際石油供應(yīng)量在短期內(nèi)出現(xiàn)日平均供應(yīng)量減少數(shù)百萬桶的情況。國際能源組織把某個或某些成員國石油供應(yīng)缺口達(dá)到7%以上，作為實(shí)行緊急石油分享計(jì)劃的主要量化指標(biāo)。

根據(jù)EPCA，聯(lián)邦政府向市場投放戰(zhàn)略儲備的方式主要有三種。一是全面動用。當(dāng)石油進(jìn)口中斷和國內(nèi)石油產(chǎn)品供應(yīng)中斷，以及遭遇破壞或者不可抗逆的原因造成的“嚴(yán)重能源供應(yīng)中斷”，導(dǎo)致相當(dāng)范圍和時間內(nèi)石油產(chǎn)品供應(yīng)大幅減少，價格嚴(yán)重上漲，對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響時，可以全面動用戰(zhàn)略儲備。二是有限動用。當(dāng)出現(xiàn)大范圍和較長時間的石油中斷供應(yīng)時，可以部分動用戰(zhàn)略石油儲備。但動用總量不能超過3000萬桶，動用時間不能超過60天，儲備石油低于5億桶時不能利用。三是測試性動用。主要是為了防止在緊急動用時發(fā)生故障，測試儲備設(shè)施系統(tǒng)是否能夠正常運(yùn)行，測試動用總量不得超過500萬桶。全面動用和有限動用都需要總統(tǒng)決定，測試性動用和分配授權(quán)能源部部長決策。

還有一種輪庫（exchange）形式的動用。通常，輪庫是解決因油品品質(zhì)或短期內(nèi)區(qū)域性能源短缺造成的石油供應(yīng)企業(yè)交貨問題，用聯(lián)邦儲備與企業(yè)儲備進(jìn)行臨時交換。如，2000年美國西部地區(qū)的石油天然氣緊缺，克林頓總統(tǒng)批準(zhǔn)用2300萬桶儲備石油與企業(yè)輪庫，并要求企業(yè)在2001年3月以前歸還。

自建立石油戰(zhàn)略儲備以來25年間，美國政府僅在1991年海灣戰(zhàn)爭期間以直接銷售的方式向市場投放了3300萬桶儲備原油。1985~1990年間，進(jìn)行了兩次試銷售；1996~2000年間，進(jìn)行了4次輪庫。

(三)根據(jù)綜合因素適時調(diào)整戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模

決定戰(zhàn)略石油儲備量時主要考慮進(jìn)口絕對量、經(jīng)濟(jì)對石油價格的敏感性和儲備成本等因素，同時還要考慮石油中斷的可能性。EPCA授權(quán)的最大聯(lián)邦戰(zhàn)略儲備規(guī)模為10億桶，計(jì)劃儲量是7億桶原油和200萬桶加熱油。從1977年正式儲油開始，1994年達(dá)到最高儲存量5.92億桶，1985年達(dá)到相當(dāng)于114天進(jìn)口量的最高儲備天數(shù)。目前，聯(lián)邦戰(zhàn)略儲備的實(shí)際儲量是5.67億桶，相當(dāng)于53天進(jìn)口量。

政府和國會根據(jù)國內(nèi)需求和國際局勢適時調(diào)整戰(zhàn)略石油儲備量。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府放松了石油儲備?！?11事件”以后，石油儲備受到重視，布什總統(tǒng)于同年11月宣布要增加戰(zhàn)略石油儲備，到2005年達(dá)到EPCA規(guī)定的計(jì)劃儲量。

(四)政府所有和決策，市場化運(yùn)作

美國戰(zhàn)略石油儲備的運(yùn)行機(jī)制可以概括為：政府所有和決策，市場化運(yùn)作。戰(zhàn)略石油儲備由聯(lián)邦政府所有，從建設(shè)儲庫、采購石油到日常運(yùn)行管理費(fèi)用均由聯(lián)邦財政支付。聯(lián)邦財政設(shè)有專門的石油儲備基金預(yù)算和帳戶，基金的數(shù)量由國會批準(zhǔn)，只有總統(tǒng)才有權(quán)下令啟動戰(zhàn)略儲備。戰(zhàn)略儲備的決策程序是由能源部、財政部和白宮預(yù)算辦公室會商，向總統(tǒng)提出方案；總統(tǒng)同意后，再向國會提出建議，由國會批準(zhǔn)，才能生效。增加石油儲備的預(yù)算是由財政部門一次撥給戰(zhàn)略儲備辦公室。銷售石油回收資金的使用不必經(jīng)國會批準(zhǔn)，可以用來補(bǔ)充石油儲備。如果擴(kuò)大儲備規(guī)模，追加資金需經(jīng)過國會討論批準(zhǔn)。

由于戰(zhàn)略儲備量比較大，其采購和投放可能影響石油市場價格。為了避免對市場價格的沖擊，戰(zhàn)略石油的采購和投放基本上采取市場招標(biāo)機(jī)制。儲備石油一部分來自政府招標(biāo)采購，還有一部分是以聯(lián)邦石油資源的租金（royalty）征收來的。招標(biāo)采購中，40%來自與墨西哥國家石油公司簽訂的長期供應(yīng)合同，其余是市場現(xiàn)貨招標(biāo)采購。通常選擇價格低彌時采購，即要避免引起市場價格波動，又要防止造成石油儲備資金損失。

戰(zhàn)略石油儲備的投放也采取招標(biāo)機(jī)制，政府向石油公司招標(biāo)，再由石油公司按市場價格銷售，回收資金交財政部的石油儲備基金專門帳戶，用來補(bǔ)充石油儲備。

戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)的運(yùn)行管理方式是，政府制定規(guī)劃和政策，委托民間機(jī)構(gòu)管理站點(diǎn)日常運(yùn)行。聯(lián)邦戰(zhàn)略石油儲備辦公室設(shè)在能源部華盛頓總部，由一位能源部部長助理主管，負(fù)責(zé)儲備政策和規(guī)劃；設(shè)在新奧爾良的項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)行管理。石油戰(zhàn)略儲備辦公室與民間公司（DdynMcDermott）簽訂管理和運(yùn)行合同，由其負(fù)責(zé)站點(diǎn)的日常運(yùn)行、維護(hù)和安全保護(hù)。

(五)根據(jù)成本效益分析確定石油戰(zhàn)略儲備技術(shù)路線和儲備量

政府在確定石油儲備技術(shù)方案和儲備量時，要進(jìn)行成本效益分析。石油儲備的效益是中斷石油供應(yīng)可能帶來的損失。據(jù)美國能源部的分析，石油價格增長1倍，GDP將下降2.5%左右；每桶石油價格上升10美元，將給美國經(jīng)濟(jì)造成1年500億美元的損失，經(jīng)濟(jì)增長率將減少約0.5個百分點(diǎn)。石油儲備的成本包括四個方面：儲備設(shè)施的一次性投入，采購石油所需資金，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用等。美國具有得天獨(dú)厚的石油儲備條件。墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內(nèi)集中分布著500多個鹽穹，靠近石油化工產(chǎn)業(yè)帶。聯(lián)邦政府利用這些鹽穹建成了四個大型儲備基地，既臨近碼頭，又距大型煉廠不遠(yuǎn)，還有發(fā)達(dá)的管道設(shè)施可以快捷地把儲油傳輸?shù)接脩羰种小｛}穹儲油技術(shù)是目前世界上成本最低的石油儲藏技術(shù)，在美國修建鹽穹儲庫的成本大約是每桶容積1.5美元；每桶儲備石油的日常運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用是25美分。如果采用地上儲罐設(shè)施，每桶容量的設(shè)施投入需要15～18美元，至少是鹽穹的10倍。美國政府用于戰(zhàn)略石油儲備投資共約200億美元，其中40億用來修建儲油設(shè)施，160億用來采購石油。每年的日常運(yùn)行和管理費(fèi)用約為1.6～1.7億美元。

二、美國石油儲備體系與其他國家的比較

美國的戰(zhàn)略石油儲備體系是一種比較典型的模式，IEA成員國因地制宜建立其石油儲備體系，各有千秋。為了廣泛借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)介紹日本、德國和法國的石油儲備模式，與美國模式進(jìn)行比較。

(一)多層次的石油儲備體系，多樣化的民間儲備運(yùn)作機(jī)制

IEA成員國的石油儲備體系都是由政府和民間儲備組成的，政府戰(zhàn)略儲備只是石油儲備的一部分。政府戰(zhàn)略儲備管理體制大同小異，企業(yè)儲備的管理和運(yùn)行機(jī)制差別較大。

美國的石油儲備體系分為兩個層次：政府戰(zhàn)略儲備和企業(yè)商業(yè)儲備。政府和民間儲備體系相對獨(dú)立，企業(yè)儲備完全市場化運(yùn)作。

日本、德國和法國的石油儲備體系不同于美國，可以分為三個層次：政府儲備、法定企業(yè)儲備和企業(yè)商業(yè)儲備。法定企業(yè)儲備是法律規(guī)定的企業(yè)儲備任務(wù)，政府對法定儲備進(jìn)行不同程度的干預(yù)。德國的石油儲備體系分三個層次：政府戰(zhàn)略儲備、政府參與的企業(yè)儲備聯(lián)盟，以及企業(yè)儲備。法律規(guī)定了政府和儲備聯(lián)盟的儲備義務(wù)。政府戰(zhàn)略儲備由聯(lián)邦財政支付，承擔(dān)17天儲量。儲備聯(lián)盟是德國石油儲備的主體，由大型煉油企業(yè)、石油進(jìn)口、銷售公司和使用石油發(fā)電廠組成，承擔(dān)90天的儲備義務(wù)。儲備聯(lián)盟根據(jù)聯(lián)邦政府的指令投放石油，儲備費(fèi)用來自銀行貸款和消費(fèi)者交納的儲備稅。另外，德國的法律還規(guī)定石油煉廠要保持15天的儲備，石油進(jìn)口公司和使用石油的發(fā)電廠保持30天的儲備量，政府不干預(yù)企業(yè)儲備的投放，費(fèi)用也由企業(yè)自己承擔(dān)。

日本的石油儲備分三個層次：國家石油儲備、法定企業(yè)儲備和企業(yè)商業(yè)儲備。20世紀(jì)50年代，日本的有關(guān)法律就規(guī)定了企業(yè)的石油儲備義務(wù)。1974年日本加入IEA，建立了政府石油儲備。政府建立石油專門帳戶，通過征收石油稅籌集儲備資金。根據(jù)日本石油儲備法，一定規(guī)模以上的煉廠、銷售商和進(jìn)口商都要按規(guī)定比例承擔(dān)石油儲備任務(wù)，企業(yè)向市場投放儲備石油時要經(jīng)過通產(chǎn)省批準(zhǔn)。政府為法定企業(yè)儲備提供低息貸款、加速折舊等政策。法律規(guī)定以外的企業(yè)商業(yè)性儲備由企業(yè)自理。

法國是最早建立企業(yè)石油儲備制度的國家，以法定企業(yè)儲備為主。早在1925年，法國的石油法就規(guī)定，在發(fā)放進(jìn)口原油、石油副產(chǎn)品的經(jīng)營許可證時，要求經(jīng)營者有前12個月經(jīng)營量的儲備能力。1993年實(shí)施的新石油法規(guī)定，每個石油經(jīng)營者都要承擔(dān)應(yīng)急石油儲備義務(wù)，并維持上一年原油和油品消費(fèi)量26%的儲量，相當(dāng)于95天的儲備量。法國的戰(zhàn)略石油儲備專業(yè)委員會(簡稱CPSSP)代表政府負(fù)責(zé)制定儲備政策和戰(zhàn)略儲備地區(qū)分布計(jì)劃，向石油公司征收建立和維護(hù)石油儲備的費(fèi)用等，并一部分企業(yè)的石油儲備任務(wù)。1998年CPSSP管理和支配950萬噸戰(zhàn)略石油儲備，占全國儲備義務(wù)的58％。CPSSP并不具體運(yùn)行和管理石油儲備站點(diǎn)，而是委托石油公司和安全儲備管理有限責(zé)任公司運(yùn)作管理。

綜上所述，各國分配法定企業(yè)儲備義務(wù)的主要方式，一是按經(jīng)營石油企業(yè)的規(guī)模分配儲備義務(wù)，如，日本。二是根據(jù)銷售額或消費(fèi)額按比例分?jǐn)們淞x務(wù)，如，德國和法國。法定企業(yè)儲備的管理和運(yùn)作機(jī)制有三種。日本模式：政府規(guī)劃指導(dǎo)下，規(guī)模以上企業(yè)分散儲備。德國模式：企業(yè)組成聯(lián)盟，統(tǒng)一規(guī)劃和布點(diǎn)，集中籌集資金和運(yùn)行管理。法國模式：政府授權(quán)專門機(jī)構(gòu)部分法定企業(yè)儲備。

(二)石油儲備規(guī)模與一次能源結(jié)構(gòu)和石油進(jìn)口依存度有關(guān)

根據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)的研究和規(guī)定，成員國應(yīng)該保持相當(dāng)于90天進(jìn)口石油量的儲備（包括公共和私人部門的儲備）。但是，實(shí)際上各國的石油儲備總量都超過了90天。各國的石油儲備模式與一次能源結(jié)構(gòu)、石油資源分布和進(jìn)口依存度有密切關(guān)系?？偟膩砜?，一次能源中石油比例越高、石油進(jìn)口依存度越大，石油儲備的規(guī)模就越大。

首先，石油儲備規(guī)模直接與進(jìn)口依存度掛鉤。美國的石油消費(fèi)量約占世界供應(yīng)量的1/3，進(jìn)口依存度為60%左右，其石油儲備規(guī)模與石油進(jìn)口量掛鉤。日、德、法的石油進(jìn)口依存度在98%以上，石油儲備規(guī)模與消費(fèi)量掛鉤，見下表。

美日德法石油儲備

注：①德國石油儲備聯(lián)盟為儲備主體，擁有90天的儲備。

②法國戰(zhàn)略石油儲備專業(yè)委員會和支配的數(shù)量

資料來源：日德法的數(shù)據(jù)根據(jù)內(nèi)部研究報告整理，美國的數(shù)據(jù)是美國能源部提供的2001年的數(shù)據(jù)。

其次，石油在一次能源中的比例越高儲備天數(shù)越多。如表所示，日本的石油消費(fèi)占一次能源的52%，而且國內(nèi)幾乎沒有石油資源，石油中斷的可能性和造成的損失最大，因此，日本的石油儲備天數(shù)最多，政府儲備的比例也較大。

再次，石油儲備集中程度與石油儲備條件、大用戶的集中程度有關(guān)。美國具有得天獨(dú)厚的石油儲備條件：有相對集中的石化產(chǎn)業(yè)帶，在靠近石化產(chǎn)業(yè)帶的墨西哥灣附近兩個州境內(nèi)集中分布著大量鹽穹。因此，聯(lián)邦政府集中建設(shè)了4個儲油基地。日本的石油主要靠進(jìn)口，國土又是狹長島嶼，煉廠分散在沿海地區(qū)，因此，采取分散儲備的模式。