政府制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

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一、政府的職能

我們需要一個(gè)什么樣的政府？即政府應(yīng)該具備什么樣的職能？事實(shí)上，早在上個(gè)世紀(jì)的60年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼就針對(duì)政府的核心職能給出了一個(gè)規(guī)范的回答：

“政府應(yīng)該維護(hù)法律和秩序，界定產(chǎn)權(quán)，充當(dāng)我們修改產(chǎn)權(quán)和其他經(jīng)濟(jì)博弈規(guī)則的工具，裁決在解釋規(guī)則上出現(xiàn)的爭端，強(qiáng)制執(zhí)行契約，促進(jìn)競爭，提供一個(gè)貨幣框架，從事抵消技術(shù)壟斷的活動(dòng)，克服各種被公認(rèn)為十分重要因而須對(duì)其實(shí)施政府干預(yù)的鄰域效應(yīng)（neighborhoodeffects[①]），政府還應(yīng)在保護(hù)無責(zé)任能力者（精神病人和兒童）方面輔助私人慈善團(tuán)體和普通家庭——這樣一種政府無疑有很重要的職能要履行。堅(jiān)定的自由主義者并非無政府主義者。”[②]

政府的職能通常是：（1）保護(hù)公民的各項(xiàng)自由：政府必須建立和實(shí)施一套規(guī)則，它同等地適用于所有公民（法治），它不允許公民用暴力、欺騙或其他非法的暴力方式來實(shí)現(xiàn)自己的目的。（2）生產(chǎn)共享品（publicgoods）：公共供給是指政府的一種行政行安排，它使物品和服務(wù)能為公民或特定的公民階層所用。這種供給既可以通過公共資助、專用票證來實(shí)現(xiàn)，也可以通過平等均發(fā)證來實(shí)現(xiàn)。（3）再分配產(chǎn)權(quán)：政府可以用兩種政策手段來嘗試再分配：一種是運(yùn)用政府的強(qiáng)制權(quán)力來征稅和分配轉(zhuǎn)移支付，以弱化甚至消除競爭博弈的后果；另一種是通過直接干預(yù)立足于私人產(chǎn)權(quán)的競爭基礎(chǔ)，通過影響財(cái)務(wù)資本、物質(zhì)資本和人力資本的積累，通過干預(yù)締約自由，改變市場的運(yùn)行。[③]

正如阿克頓勛爵所指出的，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地導(dǎo)致腐敗?！鄙鲜鰧?duì)政府職能的描述只不過是知識(shí)分子的一種理想描述，或者說是一個(gè)古典自由主義者所期望的理想政府模型。事實(shí)上，政府以及其他一切掌握政治權(quán)力的人都與市場中的消費(fèi)者、生產(chǎn)者一樣是追求自我利益最大化的理性人，一旦有機(jī)會(huì)，其機(jī)會(huì)主義行為幾乎是不可避免的。

二、政府的委托－機(jī)會(huì)主義

縱觀歷史，與政治權(quán)力有關(guān)的一個(gè)關(guān)鍵問題是政府人——不論其是世襲的統(tǒng)治者、民選議員、部長還是被任命的政府官員——都受誘惑而按其私利行事。也就是說，委托－問題同樣適用于政治組織和行政組織，因?yàn)槿耍ü倭?、政治家），作為?nèi)部人，比他們的委托人（外部公民），更了解情況。由于在政府里，對(duì)委托－問題缺少像企業(yè)里那種對(duì)經(jīng)理的競爭約束，這就造成了更大的信息不對(duì)稱，并最終為人機(jī)會(huì)主義造成了更多的機(jī)會(huì)。

委托－問題呈現(xiàn)在集體行動(dòng)的所有層面上，它往往源于有組織利益集團(tuán)和政府機(jī)構(gòu)之間的共謀。在多數(shù)政治系統(tǒng)中都存在著政治市場，它服務(wù)于干預(yù)和針對(duì)政府普適制度的歧視性變通：許多生產(chǎn)者都尋求對(duì)其行業(yè)的干預(yù)，以緩解無休止的殘酷競爭。[④]政治性干預(yù)市場的供給方，政治家、官僚和法官，從事設(shè)租活動(dòng)（rent-creation）。這給政治家和官僚帶來了好處：他們獲得了影響權(quán)勢(shì)集團(tuán)的能力，也獲得了政治支持和物質(zhì)支持，無論這些支持是給予政黨的還是給予干預(yù)者個(gè)人的。政治干預(yù)通常還帶來一種充當(dāng)保護(hù)人的滿足感，并能靠關(guān)心自己伙伴的保護(hù)人聲譽(yù)生活。[⑤]

設(shè)租是議員和官僚們配置“租金”的政治性活動(dòng)。“租金”指不是靠市場中的競爭努力而獲得的收入。它們來源于提供給私人支持者或由政治精英支持者構(gòu)成的有組織集團(tuán)的政治特權(quán)。典型的情況是，政治干預(yù)將產(chǎn)權(quán)從無組織的多數(shù)人那里再分配給有組織的少數(shù)人；然后，這些少數(shù)人就能與實(shí)施干預(yù)的政府人分享他們的租金。

政治“市場”是一種過程。這類市場中的需求來自對(duì)再分配產(chǎn)權(quán)的政治性干預(yù)由需要的生產(chǎn)者，而它的供給者則是各種政府主體。政府主體代表既得利益對(duì)自由競爭進(jìn)行干預(yù)。根據(jù)這一與經(jīng)濟(jì)市場的簡單類比，政治市場的需求方大都向市場干預(yù)的供應(yīng)方（議員、政治家、官僚和法官）支付干預(yù)價(jià)格，其方式是貨幣支付和政治支持。

正如休謨那個(gè)著名的政治哲學(xué)命題所言：“在政治生活中，每個(gè)人都是自私自利的，換言之，每個(gè)人都是無賴?！闭械娜藱C(jī)會(huì)主義幾乎是不可避免地存在著，所以，如何控制政治人的機(jī)會(huì)主義行為，維護(hù)個(gè)人自由和社會(huì)繁榮，就是一個(gè)重大問題了。

三、如何控制政治人

幾百年來，人們采用了大量的政策和制度設(shè)計(jì)，想要抑制集體行動(dòng)中棘手的人機(jī)會(huì)主義問題，并增加公共政策滿足公民愿望的最大可能性：

1、最高領(lǐng)導(dǎo)人被確定為持續(xù)存在的、無歧視制度的保護(hù)人。在現(xiàn)代大眾社會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)人（君主、總統(tǒng)）由于認(rèn)識(shí)上的局限不可能了解其下屬的行動(dòng)。統(tǒng)治者的權(quán)威本身就表明，在保護(hù)公民利益上，它是一種易出錯(cuò)的保衛(wèi)裝置。

2、在現(xiàn)代歐洲和世界上越來越多的國家里，使統(tǒng)治者、當(dāng)選政治家和官員受制于一般性約束規(guī)則的憲法設(shè)計(jì)變得十分常見。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中提出的立法、行政和司法的權(quán)力分立（separationofpowers）原則在《美國憲法》中得到實(shí)踐，并在控制集體行動(dòng)的這三類權(quán)威的執(zhí)掌者之間設(shè)置監(jiān)察和平衡（checksandbalance）系統(tǒng)。

3、通過憲法安排，在政府中建立若干自治的層次，以分解控管權(quán)限：即將政府分為地方政府、州政府和全國政府（聯(lián)邦制）。由于政府機(jī)構(gòu)必須競爭，當(dāng)大量集體行動(dòng)是由地方政府來決定和執(zhí)行時(shí)，作為委托人的公民了解政府和控制政府就會(huì)更加容易。

4、許多國家還試圖通過兩院制中的權(quán)力分解來抑制立法機(jī)構(gòu)中的人機(jī)會(huì)主義：在聯(lián)邦制中，常常設(shè)計(jì)一個(gè)直選的第一議院，同時(shí)加上一個(gè)實(shí)施控制的、代表地區(qū)利益的第二議院。由于第二議院和第一議院的情況類似，受制于黨派原則和按黨派路線投票的政黨集團(tuán)，因而它對(duì)政治性機(jī)會(huì)主義的控制很弱。

5、在不能對(duì)政治權(quán)勢(shì)的集中實(shí)施有效監(jiān)察的情況下，有人提議設(shè)計(jì)進(jìn)一步的憲法監(jiān)察機(jī)制，以防止暫時(shí)性議會(huì)多數(shù)派的機(jī)會(huì)主義行為。哈耶克主張，創(chuàng)立一種“立法議會(huì)”，其任務(wù)時(shí)通過一些就公民的集體強(qiáng)制進(jìn)行法律認(rèn)可的法律。然而，能否防止政黨機(jī)器以類似于當(dāng)代多數(shù)議院議會(huì)的方式支配這種議會(huì)，是存在疑問的。

6、公共政策的日趨復(fù)雜使有關(guān)公民始終了解政府的行動(dòng)——這是控制政府中機(jī)會(huì)主義的一個(gè)基本前提——變得越來越困難。因此，議會(huì)常常責(zé)成政府提供更好、更系統(tǒng)的信息。獨(dú)立的新聞界，以及由學(xué)者、信用評(píng)估機(jī)構(gòu)或國際機(jī)構(gòu)那樣的專家監(jiān)督者對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行的復(fù)審，都進(jìn)一步增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的可稽查性（accountability），并抑制著政府中的機(jī)會(huì)主義。

7、還有一種對(duì)政府中機(jī)會(huì)主義的憲法性控制，即至少使有些政府主體定期曝光，以便由選民審查行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人（民主政治）或者政府機(jī)構(gòu)和司法系統(tǒng)中的其他官員（選舉城市官員和法官）。

8、在許多憲法體系中，政黨間的選舉爭奪已演變?yōu)閷?duì)取媚中間選民的歧視性再分配措施的“拍賣”。因此，許多觀察者都在鼓吹限制政治機(jī)會(huì)主義并對(duì)當(dāng)選議會(huì)實(shí)施歧視性干預(yù)的主權(quán)加以限定的憲法規(guī)則。在控制行政權(quán)力上，一種有關(guān)的程序性限制是任期限制。

9、另一種控制手段是公民創(chuàng)議的全民公決。通過這種方式，使委托人掌握了一種工具，能改變或推翻他們所不喜歡的政府創(chuàng)議。

10、有一種控制政府機(jī)會(huì)主義人的設(shè)計(jì)在有些北美地區(qū)頗受歡迎，這就是撤銷當(dāng)選代表的職務(wù)（或彈劾）：如果一個(gè)當(dāng)選議員、法官或行政官員的行為令大多數(shù)公民無法接受，公民有權(quán)在該官員任期內(nèi)的任何時(shí)候靠一次更換表決來撤銷他的職務(wù)。

11、對(duì)政府權(quán)力的有效控制受益于兩個(gè)條件：其一，一定程度以上的教育發(fā)展，它使公民具備經(jīng)濟(jì)上和政治上的文化知識(shí)；其二，一定程度以上的富裕生活，它使公民有能力負(fù)擔(dān)造就一個(gè)像樣的民主政府所必需的信息成本和監(jiān)督成本。比如，一個(gè)廣泛的中產(chǎn)階級(jí)的興起是一個(gè)民主法治社會(huì)的重要條件。

12、在當(dāng)代，對(duì)政府中人機(jī)會(huì)主義的最有力控制顯然是政區(qū)對(duì)貿(mào)易和要素流動(dòng)的開放。

我們結(jié)論只能是，單憑任何一種辦法本身，都不足以有效抑制政府中的委托－問題。在許多時(shí)候，為了遏制這一問題，上述的所有辦法都是必需的。即使這樣，有時(shí)仍可能無法保證公民幸免于政治機(jī)會(huì)主義的有害后果。對(duì)自由和法治的保護(hù)永遠(yuǎn)不可能十全十美。[⑥]

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)——永恒的任務(wù)

上述討論的所有原則和制度的目的在于限制集體權(quán)威、保衛(wèi)個(gè)人的自由領(lǐng)域、遏制人的機(jī)會(huì)主義和尋租活動(dòng)。也就是說，設(shè)計(jì)這些原則和制度都是為了宣紙實(shí)施差別待遇的政治權(quán)力，維護(hù)自由和法治，保護(hù)公民基本的、不可剝奪的個(gè)人權(quán)利。

從功能性的觀點(diǎn)來看，政治憲章和經(jīng)濟(jì)憲章的主要功能是，當(dāng)政策制定者在激烈的沖突中受到誘惑要放棄原則時(shí)，就要束住他們的手。制定憲法條款就是要在日常公共政策的實(shí)施中杜絕任意的尋租活動(dòng)和制造混亂的決策。特定的憲法條款有助于防止短視的和昂貴的政治機(jī)會(huì)主義，其方式猶如荷馬史詩中尤利西斯怕自己受賽壬海妖的誘惑而將自己綁在船桅桿上一樣。

布坎南在《規(guī)則的理由》[⑦]中曾提到埃爾斯特的《尤利西斯和塞壬》，他把書名中所包含的那個(gè)寓言，視為“對(duì)未來的選擇做出先期限制”的經(jīng)典故事。這個(gè)出自荷馬史詩《奧德賽》的故事，類似于我們的“英雄難過美人關(guān)”的希臘版，其大意是，大英雄尤利西斯知道自己意志薄弱，他在駕船接近棲居著女妖塞壬的海岸時(shí)，唯恐自己經(jīng)不住她們迷人歌喉的誘惑，便要求同伙把自己綁在桅桿上，又用蠟封住他們的耳朵。這是一種為防范未來災(zāi)難而做出的決定：若想返回家園，他必須給自己危險(xiǎn)的審美欲望預(yù)先設(shè)防。尤利西斯這種系自身于船桅之上的舉動(dòng)，淋漓盡致地表達(dá)著憲政主義的智慧。荷馬告訴我們：

塞壬坐棲草地，四周堆滿白骨，

死爛的尸體，掛著皺縮的皮膚。

（《奧德賽》卷十二）

避免這種慘狀的辦法說來簡單，不過就是那根縛住大英雄尤利西斯的普普通通的繩子——政治學(xué)中我們把它稱為“憲政之道”。[⑧]

需要注意的，正如我們?cè)谔接懴拗普娜藱C(jī)會(huì)主義時(shí)所提到的，這種束住政治人的“憲政之繩”并不是一勞永逸的。如果政府中的那些人違反憲政條款，這些條款是很難被強(qiáng)制實(shí)施的：畢竟，他們控制著政治權(quán)力，有大量的財(cái)政資源，壟斷著合法強(qiáng)力的運(yùn)用。當(dāng)議會(huì)和政府一心要打破憲法的限制時(shí)，憲法可能只能成為斥責(zé)議會(huì)或政府機(jī)會(huì)主義的一個(gè)參考點(diǎn)。因此，“在抵御政治家對(duì)個(gè)人自由的進(jìn)攻方面，憲法只是一個(gè)虛弱的堡壘”。[⑨]

在最好的情況下，正式的憲法條款在控制公共政策中的人機(jī)會(huì)主義上也只能發(fā)揮有限的約束作用。憲法條款必須由許多其他措施來補(bǔ)充，比如：新聞自由，結(jié)社自由，可稽查性，聯(lián)邦制，對(duì)貿(mào)易和要素流動(dòng)開放等等。為了公民－委托人的自由和繁榮而控制政治權(quán)力注定要為任何共同體留下一個(gè)永無止境的、具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。這是一個(gè)演化問題，而不是一個(gè)靠某些靈丹妙藥就能一勞永逸地得到解決的問題。

從這個(gè)意義上講，對(duì)于個(gè)人自由與社會(huì)繁榮而言，憲政問題，也是憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的主題，是人類社會(huì)發(fā)展的永恒問題。

[①]neighborhoodeffects為外部效應(yīng)的一種，它指在地理空間上相鄰、相接的外部效應(yīng)，故譯為“鄰域效應(yīng)?！?/p>

[②]轉(zhuǎn)引自：【德】柯武剛史漫飛著《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館，2003年11月，第375頁。

[③]【德】柯武剛史漫飛著《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館，2003年11月，第359、369－370、371頁。

[④]【德】柯武剛史漫飛著《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館，2003年11月，第286－287頁。

[⑤]【德】柯武剛史漫飛著《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館，2003年11月，第171－187頁。

[⑥]【德】柯武剛史漫飛著《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館，2003年11月，第398－404頁。

[⑦]【澳】布倫南【美】布坎南著《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利等譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年1月。中文版第二部分是《規(guī)則的自由——憲政的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第82－83頁。

[⑧]馮克利著《尤利西斯的自縛（政治思想筆記）》，南京：江蘇人民出版社，2004年5月，第170－179頁。