美國(guó)國(guó)家審計(jì)現(xiàn)狀及意義

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赴美國(guó)學(xué)習(xí)培訓(xùn)期間，我就美國(guó)的國(guó)家審計(jì)情況進(jìn)行了專(zhuān)題考察，從中得到了一些啟示。

一、美國(guó)國(guó)家審計(jì)的基本情況

美國(guó)國(guó)家審計(jì)體制由立法型審計(jì)機(jī)關(guān)和行政型審計(jì)機(jī)關(guān)兩部分構(gòu)成。立法型審計(jì)機(jī)關(guān)包括美國(guó)國(guó)會(huì)所屬的審計(jì)總署和各州議會(huì)、地方議會(huì)所屬的審計(jì)長(zhǎng)辦公室。行政型審計(jì)機(jī)關(guān)包括聯(lián)邦政府各部門(mén)設(shè)立的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和各州政府及地方政府下設(shè)的審計(jì)局或州政府部門(mén)的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室。

為了適應(yīng)美國(guó)審計(jì)管理體制的需要，美國(guó)經(jīng)過(guò)不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起國(guó)家審計(jì)、民間審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)三大體系的審計(jì)機(jī)構(gòu)。僅就國(guó)家審計(jì)而言，其機(jī)構(gòu)包括：美國(guó)審計(jì)總署、美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和州、地方政府審計(jì)局。

（一）美國(guó)審計(jì)總署。美國(guó)審計(jì)總署是聯(lián)邦國(guó)會(huì)之下的國(guó)家最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著審查、監(jiān)督美國(guó)聯(lián)邦政府的所有收入、支出及項(xiàng)目效率、效果的重要職能，向國(guó)會(huì)直接負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。目前，審計(jì)總署包括所屬各分部在內(nèi)，共有職員5200多人，其中審計(jì)總署本部2700多人，各分部合計(jì)2500多人。審計(jì)總署設(shè)審計(jì)長(zhǎng)、副審計(jì)長(zhǎng)各1人，審計(jì)長(zhǎng)助理4人。審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)會(huì)特別委員會(huì)提3名人選，總統(tǒng)從中確定1人，經(jīng)參議院表決通過(guò)后，總統(tǒng)任命。審計(jì)長(zhǎng)任期15年，除犯有罪行由國(guó)會(huì)革職外，不得罷免，副審計(jì)長(zhǎng)和審計(jì)長(zhǎng)助理由審計(jì)長(zhǎng)提名，總統(tǒng)任命。

審計(jì)總署除設(shè)置人事和行政機(jī)構(gòu)外，在審計(jì)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，還設(shè)立兩大業(yè)務(wù)工作系統(tǒng)：一是計(jì)劃和審計(jì)報(bào)告系統(tǒng)，由3個(gè)局級(jí)單位組成；二是審計(jì)作業(yè)系統(tǒng)，由7個(gè)局級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成（這7個(gè)局各設(shè)局長(zhǎng)1人，局長(zhǎng)助理若干人，由審計(jì)長(zhǎng)任命）。另外，審計(jì)總署在國(guó)內(nèi)外設(shè)有19個(gè)派出機(jī)構(gòu)：其中，國(guó)內(nèi)設(shè)16個(gè)地區(qū)分部（分署），國(guó)外設(shè)3個(gè)分部（分署），在總署審計(jì)長(zhǎng)統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。各分部的人事、經(jīng)費(fèi)和審計(jì)業(yè)務(wù)都由審計(jì)總署直接管理。分部的正、副主任由總署審計(jì)長(zhǎng)任命，一般職員同政府文職官員一樣，由聯(lián)邦政府人事部審查合格后，批準(zhǔn)各部門(mén)聘用，報(bào)審計(jì)總署備案。只要無(wú)違法行為，可終身任職。審計(jì)總署和分部的經(jīng)費(fèi)，由國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)直接撥給審計(jì)總署，統(tǒng)一分配使用。1985年，審計(jì)總署的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為3.3億美元，全年人均經(jīng)費(fèi)為6.6萬(wàn)美元。審計(jì)業(yè)務(wù)計(jì)劃由審計(jì)總署統(tǒng)一制定，各分部貫徹實(shí)施。審計(jì)報(bào)告報(bào)審計(jì)總署審核，經(jīng)審計(jì)長(zhǎng)簽發(fā)，上報(bào)國(guó)會(huì)并公開(kāi)披露。

（二）監(jiān)察長(zhǎng)辦公室。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室隸屬于政府部門(mén)，是審查、監(jiān)督各部門(mén)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)效果，以及本部門(mén)官員行為合法性的機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦政府所屬的各部門(mén)一般均設(shè)有監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，有些州和地方政府所屬的部門(mén)也設(shè)有監(jiān)察長(zhǎng)辦公室。聯(lián)邦政府各部門(mén)的監(jiān)察長(zhǎng)，由總統(tǒng)提名經(jīng)國(guó)會(huì)討論任命，負(fù)責(zé)主持各部門(mén)業(yè)務(wù)工作的監(jiān)察，職位相當(dāng)于副部長(zhǎng)。審計(jì)結(jié)果，通過(guò)部長(zhǎng)向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)報(bào)告。但是，各部的部長(zhǎng)一般不得改變監(jiān)察長(zhǎng)簽發(fā)的審計(jì)報(bào)告，若有不同意見(jiàn)，可向總統(tǒng)或國(guó)會(huì)加以說(shuō)明。由于聯(lián)邦政府一些部門(mén)的業(yè)務(wù)范圍遍及全國(guó)各地，有的還涉及到駐國(guó)外機(jī)構(gòu)。因此，一些部門(mén)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室在各地設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。

監(jiān)察長(zhǎng)辦公室除設(shè)監(jiān)察長(zhǎng)1人外，通常還設(shè)有副監(jiān)察長(zhǎng)和監(jiān)察員若干人。他們按照監(jiān)察長(zhǎng)的指示，協(xié)同開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室所有人員的聘用與解聘均須經(jīng)監(jiān)察長(zhǎng)批準(zhǔn)，監(jiān)察長(zhǎng)職務(wù)基本上是終身制，除非由國(guó)會(huì)或州議會(huì)投票表決同意，任何人無(wú)權(quán)罷免其職務(wù)。

（三）州和地方政府審計(jì)局。州和地方政府審計(jì)局是直接向各州和地方的議會(huì)負(fù)責(zé)，有權(quán)對(duì)該州政府和地方政府的任何官方事務(wù)或與政府有關(guān)的事務(wù)進(jìn)行審查、監(jiān)察的審計(jì)機(jī)構(gòu)。

各州政府的審計(jì)局局長(zhǎng)由州長(zhǎng)任命，負(fù)責(zé)對(duì)州政府各部門(mén)的業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)；州下屬的地方政府的審計(jì)局局長(zhǎng)由地方政府行政長(zhǎng)官（如市長(zhǎng)）任命，負(fù)責(zé)該地方政府及其部門(mén)的業(yè)務(wù)審計(jì)。各級(jí)政府審計(jì)局所從事的部門(mén)審計(jì)，有時(shí)可能會(huì)與州議會(huì)或地方議會(huì)所屬的審計(jì)長(zhǎng)辦公室產(chǎn)生重復(fù)審計(jì)的現(xiàn)象，因此需要搞好協(xié)調(diào)工作。有些州政府不設(shè)審計(jì)局，政府部門(mén)的審計(jì)工作由駐州議會(huì)所屬的審計(jì)長(zhǎng)辦公室負(fù)責(zé)進(jìn)行。

美國(guó)國(guó)家審計(jì)由美國(guó)審計(jì)總署來(lái)執(zhí)行，其主要職能是：（1）、頒布、修訂聯(lián)邦政府審計(jì)準(zhǔn)則；（2）、制定并組織實(shí)施審計(jì)計(jì)劃；（3）、協(xié)助國(guó)會(huì)監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃與項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行；（4）審計(jì)聯(lián)邦政府各部門(mén)和各級(jí)政府的撥款事項(xiàng)及其有關(guān)的各種業(yè)務(wù)；（5）、審查聯(lián)邦政府各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況；（6）、審查聯(lián)邦政府各部門(mén)、各單位及其所屬國(guó)有企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支情況和經(jīng)濟(jì)效果；（7）、國(guó)會(huì)交辦的其他審計(jì)事項(xiàng)。

審計(jì)總署除了完成上述傳統(tǒng)的審計(jì)任務(wù)之外，更多地開(kāi)展管理評(píng)價(jià)、政策評(píng)估以及為國(guó)會(huì)面臨的各種行政系統(tǒng)施政方面的復(fù)雜問(wèn)題提供研究報(bào)告，更多地?fù)?dān)當(dāng)咨詢建議者的角色。

二、美國(guó)國(guó)家審計(jì)的幾個(gè)特點(diǎn)

（一）具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立的制度。審計(jì)總署隸屬于立法部門(mén)，向國(guó)會(huì)報(bào)告工作。對(duì)總統(tǒng)及其下屬的行政部門(mén)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。其獨(dú)立性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是任命規(guī)格高。如，先由國(guó)會(huì)提出3名審計(jì)長(zhǎng)候選人，總統(tǒng)確定其中一位再交參議院選舉，根據(jù)參議院最終選舉結(jié)果，由總統(tǒng)正式任命審計(jì)長(zhǎng)。二是審計(jì)長(zhǎng)任期時(shí)間長(zhǎng)。審計(jì)長(zhǎng)不因政府更迭和國(guó)會(huì)換屆而易人，任期為15年。三是不得隨意罷免審計(jì)長(zhǎng)。只有具備參、眾兩院聯(lián)合提議和總統(tǒng)簽署命令這兩個(gè)條件，才能罷免審計(jì)長(zhǎng)。四是審計(jì)長(zhǎng)工薪待遇高。為排除外來(lái)壓力影響，保障審計(jì)長(zhǎng)享受高于一般部長(zhǎng)的待遇，審計(jì)長(zhǎng)退休后仍拿全薪。五是經(jīng)費(fèi)單列預(yù)算。審計(jì)總署的經(jīng)費(fèi)，由國(guó)會(huì)單列預(yù)算予以保證。六是由審計(jì)長(zhǎng)自行決定內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，不受其他部門(mén)和個(gè)人的影響。由于美國(guó)政府對(duì)審計(jì)總署和審計(jì)長(zhǎng)賦予了較高的權(quán)力和獨(dú)立于行政部門(mén)之外的較高的待遇，所以審計(jì)部門(mén)可以獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這對(duì)保證審計(jì)質(zhì)量起到了十分重要的作用。各州的國(guó)家審計(jì)部門(mén)與聯(lián)邦審計(jì)總署在獨(dú)立性方面基本一致。

（二）審計(jì)的計(jì)劃性強(qiáng)。美國(guó)審計(jì)總署十分重視審計(jì)的計(jì)劃性。他們的戰(zhàn)略性審計(jì)計(jì)劃是一管幾年的計(jì)劃，審計(jì)重點(diǎn)一般把“揭露浪費(fèi)、欺詐、濫用權(quán)力和管理不善”當(dāng)作重點(diǎn)，有時(shí)還把促進(jìn)政府部門(mén)提高管理的效率和效益以及減少聯(lián)邦赤字，促進(jìn)政府加強(qiáng)會(huì)計(jì)責(zé)任和關(guān)注工作成果等當(dāng)作重點(diǎn)。根據(jù)戰(zhàn)略性計(jì)劃，提出年度審計(jì)計(jì)劃方案。美國(guó)審計(jì)總署工作量的80%是國(guó)會(huì)和國(guó)會(huì)委員會(huì)根據(jù)審計(jì)戰(zhàn)略計(jì)劃要求審計(jì)署安排的，其他20%是審計(jì)長(zhǎng)根據(jù)總體計(jì)劃和工作需要決定安排的。

（三）審計(jì)工作效率高。美國(guó)國(guó)家審計(jì)在1970年前，還完全是人工審計(jì)；到1980年前后，各級(jí)審計(jì)部門(mén)逐步配備了計(jì)算機(jī)，開(kāi)展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。經(jīng)過(guò)10多年的努力，現(xiàn)在美國(guó)國(guó)家審計(jì)人員已經(jīng)完全掌握了計(jì)算機(jī)審計(jì)技能，從而使審計(jì)工作效率有了大幅度的提高。

（四）審計(jì)處理由幾個(gè)機(jī)構(gòu)配合進(jìn)行。美國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的處理是由幾個(gè)部門(mén)配合進(jìn)行的。第一，對(duì)于觸犯刑法的，審計(jì)總署要把所有文件資料移交給監(jiān)察長(zhǎng)，請(qǐng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)提起公訴。如果監(jiān)察長(zhǎng)認(rèn)為有進(jìn)一步調(diào)查的必要，則由聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果監(jiān)察長(zhǎng)再?zèng)Q定是否起訴。第二，對(duì)被審計(jì)單位或個(gè)人非刑事問(wèn)題的處理，如果發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位或個(gè)人有嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)現(xiàn)象或管理不善等問(wèn)題，審計(jì)總署需做出包括審計(jì)結(jié)論和建議的審計(jì)報(bào)告，并在必要時(shí)由國(guó)會(huì)參、眾兩院召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，在會(huì)上公開(kāi)審計(jì)報(bào)告。

三、改善我國(guó)機(jī)關(guān)審計(jì)的幾點(diǎn)啟示

通過(guò)對(duì)美國(guó)國(guó)家審計(jì)情況的考察，對(duì)照分析我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，從中可以得到一些有益的啟示：

（一）強(qiáng)化我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性。我國(guó)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?，F(xiàn)行的這種審計(jì)管理體制在我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)，名義上是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府雙重管理，實(shí)際上完全以地方政府管理為主，地方保護(hù)和行政干預(yù)問(wèn)題非常嚴(yán)重，審計(jì)機(jī)關(guān)已喪失了獨(dú)立審計(jì)的條件。這對(duì)審計(jì)工作的正常開(kāi)展和審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性影響較大，審計(jì)查出的一些問(wèn)題，很難及時(shí)、完全披露，嚴(yán)重影響了審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威。因此，建議將現(xiàn)行的審計(jì)管理體制適當(dāng)進(jìn)行改革。即在國(guó)家對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的審計(jì)管理體制暫時(shí)不變的情況下，將省以下審計(jì)體制改為垂直管理。這樣改動(dòng)后，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一由省、自治區(qū)、直轄市審計(jì)廳（局）直接領(lǐng)導(dǎo)，從而增強(qiáng)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。這樣，有利于省以下審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)力，更好地發(fā)揮各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督作用。

（二）大力推廣、應(yīng)用現(xiàn)代化審計(jì)手段，提高審計(jì)工作效率。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)各級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位已越來(lái)越多地使用計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化手段開(kāi)展工作。如果審計(jì)機(jī)關(guān)還停留在人工審計(jì)的水平上，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上現(xiàn)代化形勢(shì)發(fā)展的需要。因此，我們應(yīng)該大力推廣應(yīng)用現(xiàn)代化審計(jì)手段，力爭(zhēng)在短期內(nèi)使部分審計(jì)人員學(xué)會(huì)熟練地運(yùn)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行審計(jì)，逐步使絕大部分審計(jì)人員都能學(xué)會(huì)和熟練掌握現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)，提高審計(jì)工作效率。幾年來(lái)，我們廳在推廣應(yīng)用計(jì)算機(jī)方面雖然投入了大量人力物力，熟練程度也有了相當(dāng)大的提高，但大多數(shù)人仍停留在最簡(jiǎn)單的打字、列表水平，真正運(yùn)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行審計(jì)，尚需付出艱辛的努力。

（三）加大審計(jì)結(jié)果公開(kāi)披露的力度。我國(guó)的審計(jì)法規(guī)雖然規(guī)定了審計(jì)結(jié)果中以對(duì)外公布，但實(shí)際操作時(shí)一般只向政府或人大報(bào)告以及發(fā)送被審計(jì)單位，而向社會(huì)公布的極少。今后似應(yīng)考慮選擇合適的新聞媒體，在不違反有關(guān)保密規(guī)定的情況下，定期或不定期地公布重大審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果。這樣既可以用社會(huì)輿論督促被審計(jì)單位執(zhí)行審計(jì)決定，又可以因?qū)徲?jì)結(jié)果需要公開(kāi)披露而促使審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)開(kāi)展的審計(jì)工作更加認(rèn)真，更加謹(jǐn)慎，更加重視審計(jì)質(zhì)量。同時(shí)，也有利于提高審計(jì)權(quán)威，加大審計(jì)工作的透明度和審計(jì)結(jié)果的客觀公正性。近年來(lái)，在披露大、要案方面，國(guó)家審計(jì)署已經(jīng)邁出了一大步，為我們做出了表率。我們也應(yīng)積極努力，進(jìn)一步解放思想，消除疑慮，該曝光的曝光，該移交的移交，不能一味顧及情面。否則，我們的審計(jì)權(quán)威將隨著時(shí)間的推移而大打折扣。

（四）加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃管理。古人說(shuō)，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。就是說(shuō)只有周密的計(jì)劃才能保證事情的成功。我們的審計(jì)機(jī)關(guān)年年也都制訂計(jì)劃。但相對(duì)美國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這種計(jì)劃缺少戰(zhàn)略性、宏觀性和可操作性。美國(guó)的審計(jì)計(jì)劃既有一管幾年的戰(zhàn)略性計(jì)劃，又有分年度的滾動(dòng)性計(jì)劃。他們計(jì)劃的提出既需同國(guó)會(huì)溝通，又要與被審計(jì)單位聯(lián)系，還要向有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士征求意見(jiàn)。由于立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，又切合實(shí)際，因而操作起來(lái)往往事半功倍。這正是我們可資借鑒之處。我們應(yīng)該力爭(zhēng)改變目前“臨時(shí)打快拳”的做法，減少計(jì)劃的隨意性，把長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與年度計(jì)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，努力使之規(guī)范化、科學(xué)化，更好地為黨和政府的工作中心服務(wù)。

（五）加速培養(yǎng)現(xiàn)代化審計(jì)人才。縱觀美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，我們不難看出，美國(guó)之所以能走在世界前列，其中一個(gè)很重要的原因，得益于優(yōu)秀人才的培養(yǎng)與使用。21世紀(jì)是人才競(jìng)爭(zhēng)的世紀(jì)，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的明顯趨勢(shì)就是科學(xué)技術(shù)日新月異，科技和人才資本在經(jīng)濟(jì)中的作用日益突出。迎接這一挑戰(zhàn)，靈魂在創(chuàng)新，載體在人才。正如同志所說(shuō)：“世間一切事物中，人是第一個(gè)可寶貴的”。美國(guó)以其高明的手段、以最優(yōu)厚的待遇，網(wǎng)羅了世界上最優(yōu)秀的人才。這對(duì)我們優(yōu)秀的中華民族而言，既是深刻的教訓(xùn)，也是有益的啟示。就我們審計(jì)機(jī)關(guān)而言，著眼未來(lái)，腳踏實(shí)地，加速培養(yǎng)現(xiàn)代化審計(jì)人才，乃是當(dāng)務(wù)之急。這次機(jī)構(gòu)改革之后，我們的任務(wù)不是輕了，而是更重了。作為組織，應(yīng)打破體制貫性和思維定勢(shì)，開(kāi)展好引才、留才、用才工程，努力培養(yǎng)和使用適應(yīng)新形勢(shì)下審計(jì)工作所需要的復(fù)合型人才；作為審計(jì)干部，應(yīng)該盡快提高自身素質(zhì)，學(xué)會(huì)一專(zhuān)多能，既能審明白，又能說(shuō)清楚，還要增強(qiáng)宏觀意識(shí)，提高綜合分析的能力，掌握寫(xiě)作的基本功。不然，我們就無(wú)法進(jìn)入政府的宏觀決策，無(wú)法參與企業(yè)管理。這次省直大公司審計(jì)，就明顯地證明我們寫(xiě)作人才的匱乏。我們要認(rèn)清形勢(shì)，奮起直追，努力培養(yǎng)自己的自律意識(shí)與創(chuàng)新精神，力爭(zhēng)在知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)面前成為時(shí)代的驕子，有用的人才。