政府采購(gòu)制度

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政府采購(gòu)制度在我國(guó)有其必要性和實(shí)施的各項(xiàng)條件。我國(guó)加入世貿(mào)組織日益臨近,我國(guó)必須早日實(shí)行政府采購(gòu)制度,促進(jìn)我國(guó)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。為此,我國(guó)必須盡快制訂《政府采購(gòu)法》。

政府采購(gòu)也稱政府統(tǒng)一采購(gòu)或公共采購(gòu),是指各級(jí)政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng),或?yàn)楣娞峁┕卜?wù),通過(guò)必要的財(cái)務(wù)監(jiān)督,以公開(kāi)招標(biāo)為主要方式,從國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)上為政府部門(mén)或所屬團(tuán)體購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)的行為。它自從1782年在英國(guó)創(chuàng)立以來(lái),已有200多年的歷史,顯示出了強(qiáng)大生命力。

一、推行政府采購(gòu)制度的必要性

政府采購(gòu)是節(jié)約財(cái)政支出的有效手段。目前我國(guó)的財(cái)政支出中,車(chē)、會(huì)、辦公用品等支出占有較大比重,控制財(cái)政支出必須大力壓縮購(gòu)買(mǎi)性支出。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的辦法,采用規(guī)模采購(gòu)、擇地采購(gòu)等手段,可以使政府獲得價(jià)廉物美的商品和勞務(wù),從而達(dá)到節(jié)省開(kāi)支的目的。據(jù)專家介紹,我國(guó)行政事業(yè)單位每天的“消費(fèi)支出”即采購(gòu)金額約為20億元,按國(guó)際普遍承認(rèn)的政府采購(gòu)制度每天可節(jié)省開(kāi)支2億元,每年可節(jié)支700～800億元。

政府采購(gòu)是強(qiáng)化宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)杠桿。政府是一個(gè)國(guó)家最大的消費(fèi)者,世界眾多國(guó)家的政府采購(gòu)約占國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)總值的10%,據(jù)歐盟估算,政府采購(gòu)的金額占成員國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的15%,美國(guó)政府采購(gòu)支出約占聯(lián)邦預(yù)算的1/3。因此,政府采購(gòu)決策,不僅影響供應(yīng)商,而且影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。政府可以通過(guò)減少采購(gòu)規(guī)模,實(shí)行緊縮財(cái)政政策,防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱,也可以通過(guò)增加采購(gòu)規(guī)模,刺激蕭條的經(jīng)濟(jì)。政府還可以通過(guò)采購(gòu)導(dǎo)向,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品,尤其是國(guó)內(nèi)名牌品,來(lái)保護(hù)民族工業(yè),從而實(shí)現(xiàn)政府重大政策目標(biāo)。

政府采購(gòu)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化的客觀要求。近年來(lái),隨著世界經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、全球化進(jìn)程的加快,推行政府采購(gòu)已成雙邊、多邊及地區(qū)貿(mào)易的重要條件之一。關(guān)貿(mào)總協(xié)定成員國(guó)于20世紀(jì)70年代“東京回合”談判中達(dá)成協(xié)議,各成員的政府采購(gòu)均實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)。從此以后,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織相繼在有關(guān)的貿(mào)易政策中明確了政府采購(gòu)準(zhǔn)入的條款,或者專門(mén)制定政府采購(gòu)協(xié)議;世界銀行和其他金融組織的貸款,也都是招標(biāo)采購(gòu)作為先決條件。

政府采購(gòu)是反腐倡廉的重要舉措。在目前市場(chǎng)體制還不完備的情況下,分散、無(wú)序的采購(gòu),缺乏監(jiān)督和公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),容易滋生腐敗現(xiàn)象。推行政府采購(gòu)制度,使政府采購(gòu)活動(dòng)在公開(kāi)、公平的環(huán)境中運(yùn)作,有利于形成財(cái)政、審計(jì)、供應(yīng)商和社會(huì)公眾等全方位參與監(jiān)督的機(jī)制,從源頭上遏制公共采購(gòu)活動(dòng)中的各種腐敗現(xiàn)象。

二、推行政府采購(gòu)制度的可能性

政府采購(gòu)制度正在成為各級(jí)政府的內(nèi)在要求。目前地方各級(jí)政府財(cái)力都較吃緊,壓縮財(cái)政支出的呼聲很高。減少財(cái)政支出,除了大力精簡(jiǎn)冗員外,壓縮公共支出也迫切需要擺上議事日程。1997年某縣縣直單位決算中,公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、修繕費(fèi)等項(xiàng)支出達(dá)9800萬(wàn)元,占全縣財(cái)政支出21億元的近50%,并且行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重呈逐年上升之勢(shì)。從我國(guó)先行推行政府采購(gòu)的河北省、深圳市、重慶市等省市的成功實(shí)踐來(lái)看,都取得了顯著效果。政府采購(gòu)所需的買(mǎi)方市場(chǎng)已經(jīng)形成。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)客觀上發(fā)生了兩個(gè)實(shí)質(zhì)性變化,即:一是從“賣(mài)方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百I(mǎi)方市場(chǎng)”;二是從“封閉市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_(kāi)放市場(chǎng)”。隨著關(guān)稅的降低和加入世貿(mào)組織步伐的加快,國(guó)內(nèi)市場(chǎng)正在重新組合和瓜分,呈現(xiàn)出國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一體化、國(guó)際國(guó)內(nèi)資本一體化、國(guó)際國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)一體化的格局。政府采購(gòu)運(yùn)作的財(cái)務(wù)條件已經(jīng)具備。目前地方各級(jí)政府普遍推行了預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管和綜合預(yù)算制度,行政事業(yè)單位自行組織的收入全部上繳財(cái)政,支出由財(cái)政按預(yù)算核撥,單位的所有收支活動(dòng)都納入了財(cái)政預(yù)算管理的盤(pán)子,這為政府采購(gòu)實(shí)行公共支出資金由財(cái)政直接結(jié)算,打開(kāi)了方便之門(mén)。

三、推行政府采購(gòu)制度,有利于加快我國(guó)參與世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的步伐推行政府采購(gòu)制度,有利于我國(guó)加入世界貿(mào)易組織,發(fā)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。實(shí)行政府采購(gòu)制度是國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系發(fā)展的必然要求。20世紀(jì)70年代以來(lái),隨著世界貿(mào)易自由化格局的形成和發(fā)展,政府采購(gòu)制度已經(jīng)延伸到國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域。1979年,東京回合多邊貿(mào)易談判中簽訂了一個(gè)政府采購(gòu)協(xié)議,這標(biāo)志著政府采購(gòu)市場(chǎng)由封閉走向開(kāi)放。此后,隨著世界經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化和全球性進(jìn)程的加快,各區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織也相繼制定了政府采購(gòu)協(xié)議或明確了市場(chǎng)準(zhǔn)入的條款。在這些協(xié)議或條款中規(guī)定,締約方應(yīng)給予同等機(jī)會(huì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入,建立公平競(jìng)爭(zhēng)和非歧視性的政府采購(gòu)機(jī)制。1995年,世界貿(mào)易組織成立后,其政府采購(gòu)協(xié)議也正式生效。由于世界經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)一體化的趨勢(shì),使中國(guó)加入世界貿(mào)易組織成為必然。而我國(guó)要加入世界貿(mào)易組織必須簽署政府采購(gòu)協(xié)議。1996年,我國(guó)向亞太經(jīng)合組織提供的單邊計(jì)劃,已明確了最遲于2020年,與其他各成員對(duì)等開(kāi)放市場(chǎng)。從這方面看,建立起與國(guó)際慣例接軌的政府采購(gòu)制度,有利于促進(jìn)我國(guó)早日加入世貿(mào)組織,發(fā)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。

政府采購(gòu)制度迫使企業(yè)參與競(jìng)標(biāo),有利提高企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。由于開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)是相互的,隨著我國(guó)出口產(chǎn)品的升級(jí),即由農(nóng)副產(chǎn)品向工業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變和勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變,而這些產(chǎn)品最大的需求是各國(guó)政府部門(mén),要進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)產(chǎn)品的出口,就必須進(jìn)入其他國(guó)家的政府采購(gòu)市場(chǎng),這樣,就需相應(yīng)開(kāi)放我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。因此,我國(guó)企業(yè)要生存和發(fā)展,必須走向世界市場(chǎng)。我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)打開(kāi)后,外國(guó)供應(yīng)商就要與國(guó)內(nèi)企業(yè)爭(zhēng)奪國(guó)內(nèi)政府需求份額,使國(guó)內(nèi)企業(yè)不出國(guó)門(mén)也將面臨日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

目前我國(guó)許多企業(yè)不懂得怎樣去競(jìng)標(biāo),參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力十分有限。從這方面看,按照國(guó)際通行的方法建立政府采購(gòu)制度并開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn),有利于充分利用從現(xiàn)在起到簽署《政府采購(gòu)協(xié)議》這段時(shí)間差,努力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,讓我國(guó)企業(yè)逐步適應(yīng)政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)則,鍛煉其按國(guó)際慣例參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。使國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)入世界市場(chǎng)后,能夠從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上獲取政府的購(gòu)買(mǎi)合同,擴(kuò)大產(chǎn)品銷售的世界份額,在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中求得生存和發(fā)展。

四、參照國(guó)際慣例,建立適合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)制度

盡快制定《政府采購(gòu)法》,依法進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)。根據(jù)各國(guó)通行的做法,《政府采購(gòu)法》一般包括總則、招標(biāo)、投標(biāo)、決議、異議、履約管理、驗(yàn)收和罰則等內(nèi)容。制定我國(guó)《政府采購(gòu)法》時(shí),可按照國(guó)際慣例,將上述內(nèi)容納入其中,對(duì)政府采購(gòu)的范圍及標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)主體及其職責(zé)、采購(gòu)方式、采購(gòu)程序及規(guī)則、各實(shí)體招標(biāo)的門(mén)檻價(jià)、招標(biāo)投標(biāo)程序、履約管理及仲裁、爭(zhēng)端解決方法、經(jīng)濟(jì)處罰與法律責(zé)任等重大政策性和技術(shù)性問(wèn)題作出明確規(guī)定。在立法過(guò)程中,可以參考深圳的做法,將草案提交人大反復(fù)討論修改,并將草案全文公布在各大報(bào)紙上,廣泛征求各界意見(jiàn),使《政府采購(gòu)法》公平、公開(kāi)、公正,以此來(lái)規(guī)范采購(gòu)行為。界定政府采購(gòu)的范圍。在我國(guó)目前進(jìn)行的政府采購(gòu)試點(diǎn)工作中,采購(gòu)項(xiàng)目設(shè)立和采購(gòu)范圍確定方面存在單一性和隨意性。我國(guó)大部分省市實(shí)施政府采購(gòu)的領(lǐng)域主要圍繞一些大宗通用設(shè)備的購(gòu)置和各類定點(diǎn)服務(wù),其他領(lǐng)域則很少涉及。而在西方國(guó)家,凡政府所需、自身又不能生產(chǎn)或提供的商品和勞務(wù),均可向社會(huì)采購(gòu)。在具體執(zhí)行過(guò)程中,政府采購(gòu)又由中央集中采購(gòu)和部門(mén)、地方自主采購(gòu)構(gòu)成。

建立政府采購(gòu)活動(dòng)的管理機(jī)制,在人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)下設(shè)采購(gòu)管理委員會(huì),在財(cái)政部門(mén)下設(shè)采購(gòu)委員。我國(guó)有些地方把政府采購(gòu)當(dāng)成“趕時(shí)髦”,在某些方面做了些招標(biāo)采購(gòu)、定點(diǎn)服務(wù)等工作,就號(hào)稱實(shí)行了政府采購(gòu)制,搞形式主義,擺花架子。大多數(shù)實(shí)行政府采購(gòu)的地區(qū)沒(méi)有設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu),即使有的地方設(shè)立了機(jī)構(gòu),但其業(yè)務(wù)范圍也不十分明確。實(shí)施政府采購(gòu)的地區(qū)基本上是一邊進(jìn)行政府采購(gòu),一邊訂立相應(yīng)的制度辦法,使得其運(yùn)作方式既不統(tǒng)一也不規(guī)范。而在西方國(guó)家,為了保證政府采購(gòu)的公平性和有效性,許多國(guó)家專門(mén)成立了相關(guān)組織,負(fù)責(zé)實(shí)施和監(jiān)督政府采購(gòu)工作。凡是屬于政府部門(mén)需要的、列入政府采購(gòu)范圍的物品,不論是大型設(shè)備、成套辦公設(shè)備,還是日常辦公用品,都由政府采購(gòu)委員統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)。對(duì)大型公共工程的購(gòu)買(mǎi),也可由該委員會(huì)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)———招標(biāo)機(jī)構(gòu)組織安排。在政府采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)際運(yùn)行中,不論是采購(gòu)委員會(huì)直接購(gòu)買(mǎi),還是委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)組織安排,進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)時(shí),都必須嚴(yán)格按照我國(guó)的招標(biāo)法規(guī)進(jìn)行,使政府采購(gòu)活動(dòng)做到公開(kāi)、透明。