稅權(quán)劃分法定探討

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所謂稅權(quán)，是指稅收的管轄權(quán)。廣義上它包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是國家與居民之間的稅權(quán)關(guān)系；二是國家機(jī)構(gòu)與國家機(jī)構(gòu)之間的稅權(quán)關(guān)系；三是國家與國家之間的稅權(quán)關(guān)系。本文所研究的是國家機(jī)構(gòu)之間的稅權(quán)劃分問題，即稅收的立法、執(zhí)法和司法權(quán)，在中央與地方以及在同級國家機(jī)構(gòu)之間的合理配置問題。

目前我國稅權(quán)劃分存在的問題一、稅權(quán)縱向劃分上存在的問題

1、稅權(quán)的劃分缺乏一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則

在法治化程度較高的國家，稅權(quán)的縱向劃分一般在《憲法》

中都有明確的規(guī)定，或至少存在一個(gè)由最高立法機(jī)構(gòu)通過的基本法律來規(guī)范。而我國歷史上，稅權(quán)劃分一直沒有一個(gè)統(tǒng)一穩(wěn)定的規(guī)則。中央與地方稅權(quán)的劃分過程實(shí)際上是中央與地方博弈的過程。中央政府在改革中一直充當(dāng)著“讓利者”的角色，并且中央政府可以從其自身需要出發(fā)，隨時(shí)改變讓利的大小。

2、中央集權(quán)過多，地方越權(quán)嚴(yán)重

這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在稅收立法權(quán)的劃分上。按現(xiàn)行規(guī)定，除屠宰稅、筵席稅的開征、停征權(quán)下放地方以外，其他稅種的開征、停征、稅率、稅目、優(yōu)惠、減免等完全由中央統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，由于中央集權(quán)程度的不同，造成地區(qū)之間稅權(quán)不一致，少數(shù)民族地區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有比其他省市更大的稅權(quán)。由于存在地方相對獨(dú)立的利益格局，在稅權(quán)高度集中的狀況下，直接后果就是各地的越權(quán)、濫權(quán)。主要表現(xiàn)為地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口濫用收費(fèi)權(quán)；地方領(lǐng)導(dǎo)受地方利益的驅(qū)動(dòng)，以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象大量存在。

3、稅權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)

總的來說，我國地方政府的事權(quán)范圍相對較大，而財(cái)權(quán)范圍相對較小。事實(shí)上，這也是實(shí)行分稅制國家的普遍情況。問題的關(guān)鍵在于，首先，對各級政府的事權(quán)應(yīng)有明確的界定；其次，中央可以通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度彌補(bǔ)地方財(cái)力不足。我國在這兩方面都很欠缺。

二、稅權(quán)橫向劃分上存在的問題

1、稅收立法權(quán)

自1984年以來，我國確立了由全國人大及其常委會制定稅法，由國務(wù)院制定稅收行政法規(guī)，并受全國人大及其常委會委托制定各種稅的暫行條例；由財(cái)政部和國家稅務(wù)總局根據(jù)稅法、稅收暫行條例和行政法規(guī)，制定稅收實(shí)施細(xì)則和規(guī)章的中央稅收立法權(quán)橫向劃分復(fù)合模式。實(shí)際上，我國授權(quán)立法的比重很大。

在現(xiàn)行稅法體系中，除《個(gè)人所得稅法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《稅收征管法》和《農(nóng)業(yè)稅條例》是由全國人大及其常委會制定的以外，其余都是國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的暫行條例。立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)處于虛置和弱化地位，不符合稅收法律原則，使得稅收立法層次較低，稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性被降低。另外，財(cái)稅機(jī)關(guān)對稅收行政法規(guī)和稅收法律作擴(kuò)大或縮小的解釋，實(shí)質(zhì)上也變相分割了稅收立法權(quán)。

2、稅收行政執(zhí)法權(quán)

我國稅收行政執(zhí)法權(quán)劃分的主要問題表現(xiàn)在：其一，國稅、地稅、財(cái)政、海關(guān)、審計(jì)等多頭管稅，致使稅收執(zhí)法權(quán)分散，信息交流不暢；其二，由于相關(guān)法律沒有明確規(guī)定有關(guān)部門在稅收執(zhí)法中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)，稅收行政執(zhí)法缺乏其他經(jīng)濟(jì)管理部門的有效配合，執(zhí)法力度大打折扣。

3、稅收司法權(quán)

稅收司法權(quán)配置的不合理主要體現(xiàn)在，司法機(jī)關(guān)有權(quán)無力，稅務(wù)機(jī)關(guān)有力無權(quán)，使得稅收司法保衛(wèi)體系弱化。由于涉稅案件涉及稅務(wù)、財(cái)會、法律等多方面的內(nèi)容，專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，而目前專司稅收案件的司法機(jī)關(guān)存在不熟悉稅收業(yè)務(wù)、辦案經(jīng)費(fèi)不足和工作重點(diǎn)有限等問題，不能及時(shí)有效地辦理稅收違法案件。而相對具有辦理涉稅案件能力的稅務(wù)機(jī)關(guān)，卻因?yàn)榉蓻]有規(guī)定其享有司法權(quán)，因而影響了稅收執(zhí)法剛性。

完善我國稅權(quán)劃分的建議

一、充實(shí)憲法內(nèi)容，以依法治稅的原則規(guī)范稅權(quán)劃分

我國現(xiàn)行《憲法》是1982年制定的，其中專門針對稅收的條款很少，只規(guī)定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。隨著市場化改革的深入，稅收在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用日益提高?！稇椃ā分杏嘘P(guān)稅收的規(guī)定，已不能滿足新時(shí)期財(cái)稅改革的要求。就規(guī)范稅權(quán)劃分來看，《憲法》至少應(yīng)充實(shí)以下內(nèi)容：

明確界定中央和地方各級政府的事權(quán)范圍，規(guī)定劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、原則和內(nèi)容；

明確規(guī)定各級立法機(jī)構(gòu)的稅收立法權(quán)限、立法原則和立法程序；

明確規(guī)定納稅人的權(quán)利與義務(wù)。

總之，要為稅權(quán)的劃分提供一個(gè)基本的、穩(wěn)定的規(guī)則，對政府與納稅人的關(guān)系也應(yīng)有明確的規(guī)定。

二、縮小授權(quán)立法的范圍，賦予地方必要的稅收立法權(quán)

按照稅收法定主義原則和依法治稅的要求，我國應(yīng)加強(qiáng)立法在稅收立法中的主導(dǎo)地位，逐步縮小授權(quán)立法的范圍，提高稅收立法的層次。另外，我國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初期，并且地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，這決定了我國稅收立法權(quán)的劃分應(yīng)以中央立法為主，地方立法為輔。賦予地方必要的稅收立法權(quán)，有利于地方因地制宜地運(yùn)用稅收手段改善地方財(cái)政狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有利于增強(qiáng)稅收法律的適應(yīng)性。

三、明確稅收行政執(zhí)法的主體，加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部及相關(guān)部門間的合作

首先，要從法律上明確，只有海關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)是稅收行政執(zhí)法的合法機(jī)關(guān)，其他單位和個(gè)人均沒有稅收執(zhí)法權(quán)。其次，應(yīng)通過法律確立國稅與地稅機(jī)關(guān)的稅收執(zhí)法權(quán)限，建立起統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相互獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的兩套征管機(jī)構(gòu)。此外，還應(yīng)以法律的形式明確其他經(jīng)濟(jì)管理部門和司法部門的責(zé)任與義務(wù)，加強(qiáng)部門協(xié)作，建立完善的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。

四、賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的稅收司法權(quán)

稅收司法權(quán)應(yīng)在司法機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合理的分配。

賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的稅收司法權(quán)，也就是限于刑事訴訟法規(guī)的立案、偵查、預(yù)審階段的權(quán)力，并沒有分割現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)的偵察權(quán)，只是相對縮小了公安機(jī)關(guān)的受案范圍，其辦案程序按照《刑事訴訟法》的規(guī)定執(zhí)行，并不影響我國當(dāng)前的司法權(quán)力結(jié)構(gòu)和司法體系的完整性。