憲法監(jiān)督體制探討研究論文

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摘要：多年來，法學(xué)界對此進(jìn)行了廣泛的探討，并對我國違憲審查制度的基本框架提出了各種設(shè)想和見解。我們既要從我國的實際出發(fā)，同時又要堅持改革與開放的觀點，吸取和借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，改革和完善我國的違憲審查制度。

關(guān)鍵詞：違憲監(jiān)督;司法監(jiān)督;復(fù)合監(jiān)督

一、憲法監(jiān)督制度的含義

違憲審查制度，也稱憲法監(jiān)督制度，是指根據(jù)憲法規(guī)定或依據(jù)憲法慣例，擁有憲法監(jiān)督權(quán)和憲法解釋權(quán)的特定國家機(jī)關(guān)依照一定的程序，

審查和裁決一切法律、法規(guī)、政令和行為是否符合憲法，以維護(hù)憲法權(quán)威，保證憲法實施的制度。亞里士多德說："法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律"。在一個法治社會中，公民當(dāng)然需要遵守法律、法規(guī)和政府的政令，然而，要求公民遵守法律、法規(guī)和政府的政令，首先需要法律、法規(guī)和政府的政令本身是正義的，具體而言，法律、法規(guī)和政府的政令本身應(yīng)當(dāng)是合法的、合憲的。但在現(xiàn)實生活中，不可能每一部法律、法規(guī)和政府的政令全都能做到這一點，任何人的理性都是有限的，而且，任何人都不可能沒有自己的好惡和利益。因此，法律、法規(guī)和政令是有可能出錯，有可能不公正的。一個健全的法律秩序，顯然應(yīng)當(dāng)設(shè)計一種自我糾錯機(jī)制，對于法律、法規(guī)和政令中的錯誤，當(dāng)發(fā)現(xiàn)其與憲法有違背之處時，予以糾正，這就是違憲審查制度。[1]

二、違憲審查制度的幾大模式

作為特定歷史條件下的產(chǎn)物，憲法監(jiān)督制度已有兩三百年的歷史。由于各國的歷史背景、法律傳統(tǒng)、具體國情的差異，憲法監(jiān)督權(quán)利具體由哪個機(jī)關(guān)來行使，在不同的國家有所區(qū)別，甚至有的國家還設(shè)立了專門的機(jī)關(guān)來行使憲法監(jiān)督的權(quán)力。從目前世界各國的憲法監(jiān)督制度來看，大致有如下三種立法模式。

1.立法機(jī)關(guān)監(jiān)督制。又被稱為議會型或代表機(jī)關(guān)監(jiān)督模式。是指權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)彶榉伞⒎ㄒ?guī)、行政命令等規(guī)范性文件是否符合憲法的監(jiān)督制度。這種模式起源于英國。在18世紀(jì)到19世紀(jì)最為流行。社會主義國家的第一部憲法--即1918年的蘇俄憲法就是遵循議行合一的原則，明確規(guī)定由最高權(quán)力機(jī)關(guān)來監(jiān)督憲法的實施

2.司法機(jī)關(guān)監(jiān)督制。又稱司法審查制，是指由普通法院通過司法程序依照司法原則對正在審理的各類案件所涉及的作為該案件審理依據(jù)的法律、法規(guī)和行政命令等規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行審查的監(jiān)督制度。這種模式起源于美國的馬伯里訴麥迪遜案。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)今世界中，仿效美國采用這種模式的國家多達(dá)60多個，使得這種模式成為一種影響面比較廣泛的憲法監(jiān)督模式。

3.專門機(jī)關(guān)監(jiān)督制。又成特設(shè)機(jī)關(guān)監(jiān)督制，是指由特設(shè)機(jī)關(guān)根據(jù)特定程序?qū)彶榉?、法?guī)及行政命令等規(guī)范性文件的合憲性，并有權(quán)撤消違憲的法律、法規(guī)、行政命令等規(guī)范性文件的監(jiān)督制度。在世界各國中，最早確立專門機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實施的國家是奧地利，這種模式確立以后，世界各國尤其是歐洲國家紛紛效仿，但由于各國的歷史文化背景等不同，各國在確立專門機(jī)關(guān)監(jiān)督模式時，專門機(jī)關(guān)主要有兩類，一類是專門的政治機(jī)關(guān)如法國的憲法委員會，一類是特定的司法機(jī)關(guān)如以德國為代表的憲法法院。現(xiàn)在，各國違憲審查中以一種體制為住兼采其它體制優(yōu)點，各種體制互相結(jié)合滲透的情況越來越多，如摩洛哥、瑞士等。[2]

三、違憲審查制度的確立及其實踐

我國現(xiàn)行憲法沿襲1954年憲法和1978年憲法的規(guī)定，實行最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制度。這種機(jī)制是在計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的，不僅深受傳統(tǒng)的權(quán)力觀念的影響，而且也受到國外一些政治因素的影響，雖然它對于監(jiān)督憲法實施、保障憲法權(quán)威起到了一定的作用，但實際上并沒有嚴(yán)格意義上的憲法監(jiān)督體制，有關(guān)憲法監(jiān)督的規(guī)定也有些過于粗疏，。不可否認(rèn)，我國的憲法監(jiān)督制度還存在著許多缺陷和不足，其突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.從法律規(guī)定來看，提起違憲審查的主體過窄。按照立法法的規(guī)定，有權(quán)啟動違憲審查的主體是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會。其他國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民只有建議權(quán)，沒有啟動權(quán)。這種法律制度設(shè)計的本身限制了提起違憲審查的主體范圍，不利于公民權(quán)利的行使。特別是從實踐中看，有權(quán)提起違憲審查的機(jī)關(guān)很少提起，實際上提起違憲審查的都是公民個人。

2.缺乏憲法監(jiān)督程序。所謂的憲法監(jiān)督程序就是指憲法監(jiān)督主體在行使憲法監(jiān)督權(quán)時所必須遵循的方式、步驟、時限等一套規(guī)則體系。而我國憲法雖然對憲法監(jiān)督的主體、方式和內(nèi)容等作了比較詳細(xì)的規(guī)定，但卻沒有程序可依，對于憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在行使憲法監(jiān)督權(quán)時如何開展活動沒有作具體的規(guī)定，使得憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)開展工作時無章可循，實體上雖有法可依，程序上卻無法可循。

3.憲法監(jiān)督的內(nèi)容缺失，監(jiān)督對象的范圍過窄。從理論上講，憲法監(jiān)督的對象應(yīng)該包括違憲現(xiàn)象，既包括立法上的違憲，也包括行為違憲。從現(xiàn)行憲法規(guī)定的憲法監(jiān)督內(nèi)容來看，主要涉及的是對法律、法規(guī)以及行政命令等規(guī)范性文件的合憲性的監(jiān)督，對行為的監(jiān)督涉及的不多，政黨行為、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等不在監(jiān)督范圍之內(nèi)，其實這些行為更容易侵犯公民的權(quán)利，影響國家的政治活動，他們作出的決定以及指定的內(nèi)部規(guī)則可能影響到公民憲法上的實體權(quán)利或者程序上的權(quán)利。而我國憲法沒有將這些本來就屬于違憲審查范圍之列的行為納入違憲審查中去。對于國家機(jī)關(guān)的行為就有相當(dāng)一部分無法審查，如全國人大制定的法律或的決定若違憲，全國人大常委會不能審查，同樣，全國人大常委會指定的法律自己也不能審查其合憲性。[3]

四、完善我國違憲審查制度的近期設(shè)想

在現(xiàn)有的制度框架下，如何選擇憲法監(jiān)督模式,我們應(yīng)該充分考慮當(dāng)前世界憲法監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展趨勢、我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督機(jī)制的缺陷和充分認(rèn)識中國的國情和基本制度設(shè)計，來考查憲法監(jiān)督機(jī)智的運(yùn)行效果。筆者認(rèn)為，要最大限度地吸收以上方案的積極因素并避免其消極因素，必須把憲法監(jiān)督權(quán)分為最終決定權(quán)和強(qiáng)制性建議權(quán)，分別由立法機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)行使。這兩個機(jī)關(guān)共同構(gòu)成憲法監(jiān)督主體，筆者稱之為復(fù)合憲法監(jiān)督主體。其中，立法機(jī)關(guān)行使最終決定權(quán)，專門機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制性建議權(quán)。[4]1.由復(fù)合憲法監(jiān)督主體行使憲法監(jiān)督權(quán)力的原因在于：

（1）立法機(jī)關(guān)行使最終決定權(quán)是人民主權(quán)原則的要求和體現(xiàn)。依據(jù)人民主權(quán)原則，指導(dǎo)國家機(jī)關(guān)正確行使保障整個社會及其成員的權(quán)力，只能歸屬于人民。在現(xiàn)代國家，人民主要是由代表機(jī)關(guān)（議會）來代表，即通過定期選舉的代表及時、有效地把人民當(dāng)前的想法、愿望和價值觀以立法的形式反映出來，因此立法權(quán)是聯(lián)系政府與人民的基本形式。憲法監(jiān)督權(quán)則是保障憲法規(guī)范、憲法原則等切實得到遵守的一項權(quán)力，主要針對立法機(jī)關(guān)的立法行為，可能導(dǎo)致法律文件的撤銷或中止，而撤銷或中止法律文件的權(quán)力是立法權(quán)的核心成分，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使。如果這一權(quán)力完全由立法機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)行使，就可能出現(xiàn)非民選機(jī)關(guān)篡奪人民權(quán)力的結(jié)果，違背了人民主權(quán)原則。所以，由立法機(jī)關(guān)行使最終決定權(quán)，既保證了憲法監(jiān)督的合法性，又可以在很大程度上杜絕現(xiàn)行司法審查模式、憲法法院模式中法官專橫和阻礙社會進(jìn)步的缺陷。

（2）但完全把憲法監(jiān)督權(quán)賦予立法機(jī)關(guān)又是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ驗檎嬲拿裰髡问沁x舉與監(jiān)督的統(tǒng)一。如前所述，實施憲法監(jiān)督，有兩個因素至關(guān)重要，一是合法性，即要反映人民的意志和利益，這是正確決策的基礎(chǔ)；二是有效性，即要有理智的權(quán)衡和冷靜的判斷，這是正確決策的保證。立法機(jī)關(guān)的長處在于集中和反映民意，但在特定問題上并不擅長于依靠理性進(jìn)行合理抉擇。哈耶克認(rèn)為，為多數(shù)所接受的法律未必就是善法（goodlaw）。雖然上述觀點有所偏頗，但從一個側(cè)面反映了由議會自己親自監(jiān)督憲法實施的局限性。

（3）基于以上原因，應(yīng)該由專門機(jī)關(guān)來行使憲法監(jiān)督的一部分權(quán)力。根據(jù)監(jiān)督的一般原理，監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨立性和外部性是有效監(jiān)督的重要保證。為了保證憲法監(jiān)督的有效實施，除了由立法機(jī)關(guān)在某些問題上行使最終決定權(quán)之外，還應(yīng)當(dāng)把憲法監(jiān)督權(quán)的一部分授予獨立的專門機(jī)構(gòu)（如憲法法院）或者立法、行政、司法中的一個部門（從適用憲法的角度來說，司法機(jī)關(guān)更加適合）。如果由憲法法院行使一部分憲法監(jiān)督權(quán)力，為了保證憲法法院的獨立性和公正性，就必須賦予憲法法院及其人員以較高地位和權(quán)威，并為憲法法院的組成人員提供特殊的身份保障以及與其職責(zé)相稱的特別權(quán)力；如果由司法機(jī)關(guān)行使一部分憲法監(jiān)督權(quán)力，為了保證司法機(jī)關(guān)集中力量做好憲法監(jiān)督工作，該權(quán)力最好能集中于省級和最高法院，而且法院的上訴職能應(yīng)當(dāng)與憲法監(jiān)督職能分離。只有專門機(jī)關(guān)享有相對獨立性，才能彌補(bǔ)議會型憲法監(jiān)督模式有效性不足的缺陷。

（4）專門機(jī)關(guān)享有的部分憲法監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)是強(qiáng)制性建議權(quán)。顧名思義，強(qiáng)制性建議權(quán)是一種具有約束力的建議性權(quán)力。在這一權(quán)力形式之下，專門機(jī)關(guān)提交關(guān)于憲法監(jiān)督的建議案，立法機(jī)關(guān)必須無條件地列入立法機(jī)關(guān)的議程并付諸表決，如果立法機(jī)關(guān)不能以2/3以上多數(shù)（普通法律通過時只需1/2以上多數(shù)）否決建議案，建議案將自動生效。一般說來，強(qiáng)制性建議權(quán)具有以下幾個特點：首先，建議性。專門機(jī)關(guān)向立法機(jī)關(guān)提交的建議案并不立即發(fā)生效力，該項建議案是否生效有待于立法機(jī)關(guān)的認(rèn)定；其次，強(qiáng)制性。專門機(jī)關(guān)提交到立法機(jī)關(guān)的建議案，立法機(jī)關(guān)必須列入議事日程，并交付表決。如果不能達(dá)到一定的比例否決該建議案，建議案就自動生效；再次，強(qiáng)制性建議權(quán)的適用對象是法律、法規(guī)等規(guī)范性文件。

2.專門機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制性建議權(quán)，主要是因為以下原因：

(1)專門機(jī)關(guān)可以利用獨立的地位和非民選的身份進(jìn)行理性的、冷靜的思考，為憲法監(jiān)督的正確實施提供重要條件。

(2)強(qiáng)制性建議權(quán)極大地降低了專門機(jī)關(guān)僭越人民權(quán)力的可能性。就本質(zhì)而言，撤銷法律、法規(guī)等規(guī)范性文件，屬于立法機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，如果掌握在專門機(jī)關(guān)手中，就可能導(dǎo)致專門機(jī)關(guān)凌駕于立法機(jī)關(guān)之上的后果。

(3)強(qiáng)制性建議權(quán)有助于立法機(jī)關(guān)修正自己的錯誤。實際上，專門機(jī)關(guān)的工作為立法機(jī)關(guān)重新審慎地對待自己的立法提供了機(jī)會。因為立法機(jī)關(guān)要否決專門機(jī)關(guān)通過的建議案，必須達(dá)到2/3以上多數(shù)，這就足以引起立法機(jī)關(guān)的重視。

(4)立法機(jī)關(guān)與專門機(jī)關(guān)共同行使憲法監(jiān)督權(quán)的復(fù)合體制也符合憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)專門化的發(fā)展趨勢。憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的專門化，就是由專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實施憲法監(jiān)督的工作。專門機(jī)關(guān)模式以歐洲大陸為基地，已輻射至世界五大洲40多個國家。這一潮流的出現(xiàn)無疑有其深刻的歷史必然性。憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門化還有技術(shù)方面的原因。專門機(jī)關(guān)可以集中精力處理憲法訴訟案件,可以適應(yīng)憲法問題專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的特點,可以準(zhǔn)確、及時地為權(quán)利受害人提供有效的救濟(jì),可以保證裁決的相對獨立性、公正性.[5]

參考文獻(xiàn)：

[1]［法］孟德斯鳩．論法的精神（上冊）[M]．商務(wù)印書館，1982．

[2]陳云生：《走法治必由之路－－論憲法和法律監(jiān)督的制度化》，《比較法研究》1997年第一期。

[3]程湘清．關(guān)于憲法監(jiān)督的幾個有爭議的問題[J]．法學(xué)研究，1992(4)

[4]包萬超．設(shè)立憲法委員會和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查制[J]．法學(xué)，1998(4)．

[5]王丹丹．美國司法審查的運(yùn)用和評估[J]．外國法學(xué)研究，1997(2)