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管理學(xué)管理范文精選

前言:在撰寫管理學(xué)管理的過程中,我們可以學(xué)習(xí)和借鑒他人的優(yōu)秀作品,小編整理了5篇優(yōu)秀范文,希望能夠?yàn)槟膶懽魈峁﹨⒖己徒梃b。

管理學(xué)管理

公共管理學(xué)和行政管理學(xué)關(guān)系

談公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系最近一段時(shí)間以來,有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問題是:公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系?一種觀點(diǎn)認(rèn)為,從國外的研究情況來看,公共管理學(xué)就是行政管理學(xué),兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的,二者不能等同。但這種差別何在?后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為,在今天的中國探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系,不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù),而主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與實(shí)踐來探討。本文試圖首先通過對(duì)公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍,然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體,然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂,如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中,有關(guān)這些社會(huì)部門的分類,人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如,傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門,等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類,并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律,當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門:第一部門為政府組織,這是純粹的公共部門;第二部門為工商企業(yè),這是非公共部門,西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門;第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門,這些部門非常復(fù)雜,有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè),往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè);有的則更類似于或依賴于政府組織,往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門,它具有以下基本特點(diǎn):第一,政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域(按西方學(xué)者的觀點(diǎn),競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域,因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域,屬私人事務(wù))以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中,有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理,小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子,大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理;但是,還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如,人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā),等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理,必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。第二,政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力,主要基于以下兩方面的理由:一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言,它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力,而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國的封建社會(huì),盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力,但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的,離開了它所代表的整個(gè)階級(jí),這種權(quán)力就不會(huì)存在了;在資本主義社會(huì),政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力,盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力;在我國社會(huì)主義社會(huì),國家的一切權(quán)力屬于人民,這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話,自從政府產(chǎn)生以來,幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的,當(dāng)然,由于社會(huì)性質(zhì)的不同,在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三,政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道,政府要通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能,必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ),整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人、財(cái)、物等資源中,從政府控制的角度而言,對(duì)財(cái)源的控制又是非?;A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收,因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外,政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源,也是一種公共資源。作為一種公共資源,就其本質(zhì)而言,是為全民所共享的。第四,政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是:它作為一個(gè)整體是不可分割的,它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人,而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如,國防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民,而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購買。因此,單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品,即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣,單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來購買公共物品,這種物品只能由政府來購買或提供。第五,政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織,從理念上講,它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象,它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來說,凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此,政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里,公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然,在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面,由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的,而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突,因此,在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問題,但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門,主要有以下特點(diǎn):第一,競爭性工商企業(yè)的基本投資主體,在西方國家主要是私人,因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明,這類組織所控制的資源,實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有,因而是一種非公共資源。當(dāng)然,這里的私人不一定是某一個(gè)人,而可能是多個(gè)人的聯(lián)合,但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的,因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的;在我國,國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè),雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例,但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權(quán),實(shí)行自負(fù)盈虧,因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二,競爭性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品,一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是:它能夠加以分割,因而每一部分能夠分別按競爭價(jià)格賣給不同的個(gè)人,而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此,個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的,這樣的物品可以由私人自己購買,而不必由政府來提供;其價(jià)格完全可以通過市場競爭來加以確定,而不必由政府來加以控制。第三,競爭性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則,這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則,其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品,并在這個(gè)過程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值,但就其基本動(dòng)機(jī)而言,為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段,其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(即《國富論》)一書中所指出的那樣:“我們每天所需的食料和飲料,不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠,而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話,而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要,而說對(duì)他們有利”[1](第14頁)。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”,這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明,“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別:一是在它們所占有的資源問題上,作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源,公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分;而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面,政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理),而競爭性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上,政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向,而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

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公共管理學(xué)和行政管理學(xué)關(guān)系

最近一段時(shí)間以來,有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問題是:公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系?一種觀點(diǎn)認(rèn)為,從國外的研究情況來看,公共管理學(xué)就是行政管理學(xué),兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的,二者不能等同。但這種差別何在?后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為,在今天的中國探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系,不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù),而主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與實(shí)踐來探討。本文試圖首先通過對(duì)公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍,然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體,然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂,如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中,有關(guān)這些社會(huì)部門的分類,人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如,傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門,等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類,并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律,當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門:第一部門為政府組織,這是純粹的公共部門;第二部門為工商企業(yè),這是非公共部門,西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門;第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門,這些部門非常復(fù)雜,有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè),往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè);有的則更類似于或依賴于政府組織,往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門,它具有以下基本特點(diǎn):第一,政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域(按西方學(xué)者的觀點(diǎn),競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域,因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域,屬私人事務(wù))以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中,有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理,小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子,大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理;但是,還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如,人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā),等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理,必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。第二,政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力,主要基于以下兩方面的理由:一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言,它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力,而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國的封建社會(huì),盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力,但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的,離開了它所代表的整個(gè)階級(jí),這種權(quán)力就不會(huì)存在了;在資本主義社會(huì),政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力,盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力;在我國社會(huì)主義社會(huì),國家的一切權(quán)力屬于人民,這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話,自從政府產(chǎn)生以來,幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的,當(dāng)然,由于社會(huì)性質(zhì)的不同,在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三,政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道,政府要通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能,必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ),整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人、財(cái)、物等資源中,從政府控制的角度而言,對(duì)財(cái)源的控制又是非?;A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收,因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外,政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源,也是一種公共資源。作為一種公共資源,就其本質(zhì)而言,是為全民所共享的。第四,政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是:它作為一個(gè)整體是不可分割的,它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人,而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如,國防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民,而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購買。因此,單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品,即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣,單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來購買公共物品,這種物品只能由政府來購買或提供。第五,政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織,從理念上講,它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象,它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來說,凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此,政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里,公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然,在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面,由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的,而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突,因此,在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問題,但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門,主要有以下特點(diǎn):第一,競爭性工商企業(yè)的基本投資主體,在西方國家主要是私人,因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明,這類組織所控制的資源,實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有,因而是一種非公共資源。當(dāng)然,這里的私人不一定是某一個(gè)人,而可能是多個(gè)人的聯(lián)合,但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的,因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的;在我國,國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè),雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例,但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權(quán),實(shí)行自負(fù)盈虧,因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二,競爭性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品,一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是:它能夠加以分割,因而每一部分能夠分別按競爭價(jià)格賣給不同的個(gè)人,而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此,個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的,這樣的物品可以由私人自己購買,而不必由政府來提供;其價(jià)格完全可以通過市場競爭來加以確定,而不必由政府來加以控制。第三,競爭性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則,這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則,其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品,并在這個(gè)過程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值,但就其基本動(dòng)機(jī)而言,為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段,其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(即《國富論》)一書中所指出的那樣:“我們每天所需的食料和飲料,不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠,而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話,而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要,而說對(duì)他們有利”[1](第14頁)。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”,這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明,“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別:一是在它們所占有的資源問題上,作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源,公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分;而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面,政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理),而競爭性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上,政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向,而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

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公共管理學(xué)和行政管理學(xué)關(guān)系

談公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系最近一段時(shí)間以來,有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問題是:公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系?一種觀點(diǎn)認(rèn)為,從國外的研究情況來看,公共管理學(xué)就是行政管理學(xué),兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的,二者不能等同。但這種差別何在?后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為,在今天的中國探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系,不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù),而主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與實(shí)踐來探討。本文試圖首先通過對(duì)公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍,然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體,然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂,如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中,有關(guān)這些社會(huì)部門的分類,人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如,傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門,等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類,并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律,當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門:第一部門為政府組織,這是純粹的公共部門;第二部門為工商企業(yè),這是非公共部門,西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門;第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門,這些部門非常復(fù)雜,有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè),往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè);有的則更類似于或依賴于政府組織,往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門,它具有以下基本特點(diǎn):第一,政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域(按西方學(xué)者的觀點(diǎn),競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域,因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域,屬私人事務(wù))以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中,有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理,小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子,大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理;但是,還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如,人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā),等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理,必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。第二,政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力,主要基于以下兩方面的理由:一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言,它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力,而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國的封建社會(huì),盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力,但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的,離開了它所代表的整個(gè)階級(jí),這種權(quán)力就不會(huì)存在了;在資本主義社會(huì),政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力,盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力;在我國社會(huì)主義社會(huì),國家的一切權(quán)力屬于人民,這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話,自從政府產(chǎn)生以來,幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的,當(dāng)然,由于社會(huì)性質(zhì)的不同,在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三,政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道,政府要通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能,必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ),整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人、財(cái)、物等資源中,從政府控制的角度而言,對(duì)財(cái)源的控制又是非?;A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收,因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外,政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源,也是一種公共資源。作為一種公共資源,就其本質(zhì)而言,是為全民所共享的。第四,政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是:它作為一個(gè)整體是不可分割的,它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人,而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如,國防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民,而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購買。因此,單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品,即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣,單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來購買公共物品,這種物品只能由政府來購買或提供。第五,政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織,從理念上講,它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象,它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來說,凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此,政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里,公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然,在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面,由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的,而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突,因此,在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問題,但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門,主要有以下特點(diǎn):第一,競爭性工商企業(yè)的基本投資主體,在西方國家主要是私人,因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明,這類組織所控制的資源,實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有,因而是一種非公共資源。當(dāng)然,這里的私人不一定是某一個(gè)人,而可能是多個(gè)人的聯(lián)合,但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的,因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的;在我國,國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè),雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例,但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權(quán),實(shí)行自負(fù)盈虧,因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二,競爭性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品,一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是:它能夠加以分割,因而每一部分能夠分別按競爭價(jià)格賣給不同的個(gè)人,而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此,個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的,這樣的物品可以由私人自己購買,而不必由政府來提供;其價(jià)格完全可以通過市場競爭來加以確定,而不必由政府來加以控制。第三,競爭性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則,這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則,其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品,并在這個(gè)過程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值,但就其基本動(dòng)機(jī)而言,為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段,其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(即《國富論》)一書中所指出的那樣:“我們每天所需的食料和飲料,不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠,而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話,而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要,而說對(duì)他們有利”[1](第14頁)。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”,這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明,“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別:一是在它們所占有的資源問題上,作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源,公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分;而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面,政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理),而競爭性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上,政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向,而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

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公共管理學(xué)和行政管理學(xué)關(guān)系

談公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系最近一段時(shí)間以來,有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問題是:公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系?一種觀點(diǎn)認(rèn)為,從國外的研究情況來看,公共管理學(xué)就是行政管理學(xué),兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的,二者不能等同。但這種差別何在?后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為,在今天的中國探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系,不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù),而主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與實(shí)踐來探討。本文試圖首先通過對(duì)公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍,然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體,然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂,如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中,有關(guān)這些社會(huì)部門的分類,人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如,傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門,等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類,并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律,當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門:第一部門為政府組織,這是純粹的公共部門;第二部門為工商企業(yè),這是非公共部門,西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門;第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門,這些部門非常復(fù)雜,有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè),往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè);有的則更類似于或依賴于政府組織,往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門,它具有以下基本特點(diǎn):第一,政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域(按西方學(xué)者的觀點(diǎn),競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域,因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域,屬私人事務(wù))以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中,有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理,小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子,大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理;但是,還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如,人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā),等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理,必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。第二,政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力,主要基于以下兩方面的理由:一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言,它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力,而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國的封建社會(huì),盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力,但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的,離開了它所代表的整個(gè)階級(jí),這種權(quán)力就不會(huì)存在了;在資本主義社會(huì),政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力,盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力;在我國社會(huì)主義社會(huì),國家的一切權(quán)力屬于人民,這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話,自從政府產(chǎn)生以來,幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的,當(dāng)然,由于社會(huì)性質(zhì)的不同,在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三,政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道,政府要通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能,必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ),整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人、財(cái)、物等資源中,從政府控制的角度而言,對(duì)財(cái)源的控制又是非?;A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收,因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外,政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源,也是一種公共資源。作為一種公共資源,就其本質(zhì)而言,是為全民所共享的。第四,政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是:它作為一個(gè)整體是不可分割的,它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人,而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如,國防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民,而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購買。因此,單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品,即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣,單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來購買公共物品,這種物品只能由政府來購買或提供。第五,政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織,從理念上講,它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象,它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來說,凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此,政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里,公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然,在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面,由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的,而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突,因此,在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問題,但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門,主要有以下特點(diǎn):第一,競爭性工商企業(yè)的基本投資主體,在西方國家主要是私人,因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明,這類組織所控制的資源,實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有,因而是一種非公共資源。當(dāng)然,這里的私人不一定是某一個(gè)人,而可能是多個(gè)人的聯(lián)合,但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的,因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的;在我國,國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè),雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例,但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權(quán),實(shí)行自負(fù)盈虧,因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二,競爭性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品,一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是:它能夠加以分割,因而每一部分能夠分別按競爭價(jià)格賣給不同的個(gè)人,而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此,個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的,這樣的物品可以由私人自己購買,而不必由政府來提供;其價(jià)格完全可以通過市場競爭來加以確定,而不必由政府來加以控制。第三,競爭性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則,這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則,其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品,并在這個(gè)過程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值,但就其基本動(dòng)機(jī)而言,為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段,其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(即《國富論》)一書中所指出的那樣:“我們每天所需的食料和飲料,不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠,而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話,而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要,而說對(duì)他們有利”[1](第14頁)。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”,這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明,“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別:一是在它們所占有的資源問題上,作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源,公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分;而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面,政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理),而競爭性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上,政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向,而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

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公共管理學(xué)和行政管理學(xué)

一、有關(guān)“純粹的”公共部門和“純粹的”非公共部門之區(qū)別

第一,政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域(按西方學(xué)者的觀點(diǎn),競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域,因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域,屬私人事務(wù))以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中,有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理,小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子,大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理;但是,還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如,人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā),等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理,必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。

第二,政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力,主要基于以下兩方面的理由:一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言,它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力,而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國的封建社會(huì),盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力,但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的,離開了它所代表的整個(gè)階級(jí),這種權(quán)力就不會(huì)存在了;在資本主義社會(huì),政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力,盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力;在我國社會(huì)主義社會(huì),國家的一切權(quán)力屬于人民,這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話,自從政府產(chǎn)生以來,幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的,當(dāng)然,由于社會(huì)性質(zhì)的不同,在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。

第三,政府組織所把握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道,政府要通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能,必須以把握一定的資源為前提。沒有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ),整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人、財(cái)、物等資源中,從政府控制的角度而言,對(duì)財(cái)源的控制又是非?;A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收,因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外,政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源,也是一種公共資源。作為一種公共資源,就其本質(zhì)而言,是為全民所共享的。

第四,政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是:它作為一個(gè)整體是不可分割的,它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人,而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如,國防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民,而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購買。因此,單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品,即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣,單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來購買公共物品,這種物品只能由政府來購買或提供。

第五,政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織,從理念上講,它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象,它不應(yīng)該有自己的非凡利益。對(duì)于政府組織來說,凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此,政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里,公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然,在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面,由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的,而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益和全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突,因此,在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的新問題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的新問題,但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。

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